Administração do Ceará

Orçamento do Estado do Ceará

O Orçamento Público do Estado do Ceará, bem como em todo território brasileiro, ocorre de acordo com a Constituição Federal, que impõe a obrigatoriedade de todo órgão do Poder Executivo federal, estadual ou municipal de elaborar um orçamento para o ano vigente. A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) determina que o poder público provisione as receitas e fixe as despesas, organizando-se de modo a manter controladas as finanças da sua gestão. O Poder Executivo de cada ente da federação é o responsável por consolidar as propostas orçamentárias dos demais poderes e órgãos autônomos.

Mesmo com o orçamento aprovado, não significa, necessariamente, que as previsões feitas para o ano irão se realizar. Isso porque o Governo pode contingenciar os recursos ou remanejar até 25% das receitas do Tesouro para áreas distintas daquelas inicialmente planejadas, dependendo de como as receitas irão sendo obtidas (em conformidade ou não com a expectativa).

Do mesmo modo, a maior parte das despesas fixadas no orçamento não tem sua execução garantida, já que o modelo de orçamento tem caráter autorizativo e não impositivo. A lei orçamentária aprovada pelo Legislativo estabelece apenas limites para os gastos do Executivo. As únicas despesas obrigatórias são as que se referem aos chamados recursos vinculados. 

Os valores mínimos expressos na Constituição Federal para a Educação é de 25% e para a Saúde, de 12%. Porém, há uma Proposta de Emenda à Constituição (PEC) em tramitação que prevê unificar os percentuais mínimos das duas áreas. A PEC para um novo Pacto Federativo foi enviada pelo Governo Federal ao Senado em novembro de 2019. Isso quer dizer que os os gestores (da União, estados e municípios) poderão ter flexibilidade nos gastos e compensar os valores de uma área na outra. Assim, os gastos mínimos em saúde e educação serão somados para definir o piso, isso porque os dois mínimos são calculados sobre bases diferentes.

ORGANIZAÇÃO DO ORÇAMENTO

O orçamento atende, simultaneamente, a vários fins, entre eles os de controlar os gastos, gerir recursos, planejar e administrar de forma macroeconômica.

O controle de gastos tem por finalidade a proteção do orçamento contra abusos dos administradores. Para isso, é feito um detalhamento da especificação dos objetos de gasto, como, por exemplo, diárias, locação de mão de obra, entre outros.

A gestão dos recursos define de forma clara os projetos e atividades, possibilitando aos administradores dos órgãos públicos orientação efetiva, com destaque na especificação das ações orçamentárias, produtos e metas físicas. 

O planejamento deve implementar o plano de Governo, por meio da execução de programas e suas ações orçamentárias. 

A administração macroeconômica tem o compromisso de controlar as receitas e despesas agregadas, para possibilitar o alcance de objetivos fiscais e de crescimento econômico com inclusão social.

COMO É FEITO O ORÇAMENTO

Três etapas são necessárias para elaborar o orçamento. A elaboração do Plano Plurianual (PPA), pelo Executivo, é a primeira etapa. Ele é composto pelos objetivos e metas da administração pública para o prazo de quatro anos e é votado pelo Legislativo. Em seguida, a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) cuja função é orientar e estruturar a execução dos pagamentos e recebimentos dos recursos, deixando margens para possíveis alterações que a legislação tributária autoriza. Por fim, a Lei Orçamentária Anual (LOA) que tem a função de descrever fontes e destino dos recursos do Estado e tem prazo de vigência de um ano.

As definições do Orçamento de 2020 foram feitas de acordo com a Lei nº 17.161, de 27 de dezembro de 2019. Regulamentado em 2011, o comitê tem status de gabinete de assessoramento direto do Poder Executivo estadual.

LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL (LOA)

A LOA é elaborada seguindo a estrutura programática, a regionalização e as iniciativas definidas no Plano Plurianual (PPA) 2020-2023. As modificações promovidas nas LOAs atualizam os valores orçamentários do PPA 2020-2023. Por isso, a LOA não é certeza de execução. Para emergências financeiras, alguns mecanismos de remanejamento de recursos estão disponíveis aos governantes e normalmente usados para corrigir ou prevenir sobressaltos ocasionais. 

A LOA estima a receita e fixa as despesas do Estado para o exercício financeiro de 2020, no montante de R$ 28,7 bilhões, compreendendo o Orçamento Fiscal, da Seguridade Social e o Orçamento de Investimentos das empresas estatais. De acordo com os termos do art. 165, § 5º, da Constituição Federal, art. 203, § 3º da Constituição Estadual e da Lei nº 13.898, de 11 de novembro de 2019, Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) para 2020.


O CAMINHO DO ORÇAMENTO

Princípios do Orçamento

O orçamento público — federal, estadual ou municipal — obedece a um conjunto de normas chamadas “princípios orçamentários”. Esses princípios constam na Lei nº 4.320, de 1964, que estabelece as regras essenciais para elaboração e controle do orçamento da União, dos estados e dos municípios.

CLAREZA

EQUILÍBRIO

NÃO VINCULAÇÃO DA RECEITA DE IMPOSTOS

EXCLUSIVIDADE

ORÇAMENTO BRUTO

Pelo princípio da clareza, o orçamento deve ser claro e de fácil compreensão para todas as pessoas que necessitam de alguma forma manipulá-lo.

Esse princípio determina que as despesas fixadas sejam correspondentes ao valor das receitas estimadas para determinado ano.

Estabelecido pela Constituição Federal (CF), esse princípio veda a vinculação da receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, salvo exceções estabelecidas pela própria CF.

De acordo com esta regra, a Lei Orçamentária deve conter apenas matérias financeiras, isto é, não pode abordar nenhum assunto que não esteja relacionado com a previsão de receitas e com a fixação de despesas para o ano seguinte.

Este princípio indica o registro das receitas e despesas na Lei Orçamentária Anual (LOA) pelo valor total e bruto, vedadas quaisquer deduções.

 

UNIDADE OU TOTALIDADE

UNIVERSALIDADE

ANUALIDADE OU PERIODICIDADE

UNIFORMIDADE

Este princípio determina que cada cidade, cada Estado ou a União tenha um único orçamento. Nenhum governante pode elaborar mais de um orçamento para o mesmo período. De acordo com essa regra, a estimativa de receitas e a fixação de despesas devem ser simultâneas (a arrecadação e os gastos ocorrem ao mesmo tempo, ao longo de um ano) e fazem parte de um só conjunto de documentos.

Todas as receitas e despesas devem ser incluídas na Lei Orçamentária. Nenhuma previsão de arrecadação ou de gasto deve ser feita fora do orçamento. Vale para todos os órgãos e entidades da administração direta ou indireta. Instituição pública que receba ou gerencie recursos públicos deve ser incluída no orçamento, com dotações orçamentárias (verbas) para o período de um ano.

A Lei Orçamentária tem um prazo de validade, ou seja, o orçamento fica em vigor por um período limitado. No Brasil, o princípio da anualidade estabelece que o orçamento público deve vigorar por um ano ou por um exercício financeiro, que se inicia em 1º de janeiro e se encerra em 31 de dezembro. No ano seguinte, deve entrar em vigor uma nova Lei Orçamentária.

Para a obediência do princípio da uniformidade, os dados apresentados devem ser homogêneos nos exercícios, no que se refere à classificação e demais aspectos envolvidos na metodologia de elaboração do orçamento, permitindo comparações ao longo do tempo.

 

LEGALIDADE

PUBLICIDADE

Conforme este princípio, o orçamento anual precisa se transformar em lei. Do contrário, não terá validade. Por isso, deve ser concebido de acordo com algumas normas legais: o Executivo elabora o Projeto de Lei Orçamentária Anual de acordo com a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e o Plano Plurianual (PPA) e o envia para o Legislativo, que discute, propõe emendas e vota o projeto. Depois de aprovado pelo Legislativo, o Projeto de Lei Orçamentária Anual retorna para sanção do chefe do Executivo e publicação no Diário Oficial.

A Lei Orçamentária precisa ser amplamente divulgada para permitir que qualquer cidadão conheça seu conteúdo e saiba como são empregados os recursos arrecadados por meio de impostos e contribuições, pagos pela sociedade e por outras fontes da receita. O orçamento do Governo Federal deve ser publicado no Diário Oficial da União (DOU) assim que for sancionado (aprovado) pelo presidente da República. Os orçamentos do Distrito Federal, dos estados e das grandes cidades também devem ser publicados nos respectivos diários oficiais. Já aquelas prefeituras de cidades pequenas, que não possuem jornal próprio ou internet para assegurar a publicidade da norma, podem afixar a Lei Orçamentária até mesmo na porta da prefeitura.


Princípios Orçamentários Modernos

SIMPLIFICAÇÃO

DESCENTRALIZAÇÃO

RESPONSABILIZAÇÃO

Pelo princípio da simplificação, o planejamento e o orçamento devem ser baseados a partir de elementos que simplifiquem a compreensão.

De acordo com esse princípio, é preferível que a execução das ações ocorra no nível mais próximo de seus beneficiários. Com essa prática, a cobrança dos resultados tende a ser favorecida, dada a proximidade entre o cidadão, beneficiário da ação, e a unidade administrativa que a executa.

Conforme o princípio da responsabilização, os gerentes/administradores devem assumir, de forma personalizada, a responsabilidade pelo desenvolvimento de um programa, buscando a solução ou o encaminhamento de um problema.

FONTES:  Manual Técnico do Orçamento 2020 – Secretaria do Planejamento e Gestão do Estado do Ceará (Seplag-CE) / Tribunal de Contas do Estado do Ceará (TCE-CE).


PARA ENTENDER O CICLO ORÇAMENTÁRIO

O ciclo orçamentário é composto pelo Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA). A LDO e a LOA são definidas a cada ano, já o PPA, estabelece objetivos, diretrizes e metas para quatro anos. O ciclo orçamentário, também chamado de “ciclo integrado de planejamento e orçamento”, se encerra com o julgamento da última prestação de contas do Poder Executivo pelo Poder Legislativo.

É um processo dinâmico e contínuo, com várias etapas articuladas entre si, por meio das quais sucessivos orçamentos são discutidos, elaborados, aprovados, executados, avaliados e julgados.

CICLO X PROCESSO

O ciclo é semelhante nos estados e nos municípios, com algumas variações de data, conforme determinam a Constituição Estadual e o Regimento Interno da Assembleia Legislativa ou a Lei Orgânica do Município e o Regimento Interno da Câmara Municipal. O ciclo se repete a cada quatro anos, mas algumas etapas são anuais.

O processo orçamentário diz respeito ao papel de cada Poder no orçamento público: como o orçamento é elaborado, discutido e aprovado e como a execução de suas ações é fiscalizada e avaliada.

FONTE: Cartilha O orçamento público a seu alcance – Instituto de Estudos Socioeconômicos (Inesc).


O CICLO ORÇAMENTÁRIO – UNIÃO

 

PPA

LDO

LOA

PRAZOS

RESPONSÁVEL

PRAZOS

RESPONSÁVEL

PRAZOS

RESPONSÁVEL

ELABORAÇÃO

31 de agosto do primeiro ano do mandato

Executivo

15 de abril de todos os anos

Executivo

31 de agosto do primeiro ano do mandato

Executivo

DISCUSSÃO/VOTAÇÃO

Até 15 de dezembro

Legislativo

Até 30 de junho

Legislativo

Até 15 de dezembro

Legislativo

EXECUÇÃO

Durante os últimos três anos de um governo e o primeiro ano do governo seguinte

Ministérios, secretarias e outros órgãos do Executivo

Durante a elaboração da LOA e o ano seguinte

Ministérios, secretarias e outros órgãos do Executivo

1º de janeiro e 31 de dezembro do ano seguinte

Ministérios, secretarias e outros órgãos do Executivo

AVALIAÇÃO E CONTROLE

Interno, durante a execução. Externo, durante e após o fim da execução

Ministérios, Legislativo, Tribunal de Contas e sociedade civil

Interno, durante a execução. Externo, durante e após o fim da execução

Ministérios, Legislativo, Tribunal de Contas e sociedade civil

Interno, durante a execução. Externo, durante e após o fim da execução

Ministérios, Legislativo, Tribunal de Contas e sociedade civil

 

O CICLO ORÇAMENTÁRIO – ESTADO

 

PPA

LDO

LOA

PRAZOS

RESPONSÁVEL

PRAZOS

RESPONSÁVEL

PRAZOS

RESPONSÁVEL

ELABORAÇÃO

30 de setembro

Executivo

2 de maio de todos os anos

Executivo

15 de outubro

Executivo

DISCUSSÃO/VOTAÇÃO

31 de dezembro

Legislativo

Até 30 de setembro

Legislativo

Até 20 de dezembro

Legislativo

EXECUÇÃO

Durante os últimos três anos de um governo e o primeiro ano do governo seguinte

Ministérios, secretarias e outros órgãos do Executivo

Durante a elaboração da LOA e o ano seguinte

Ministérios, secretarias e outros órgãos do Executivo

1º de janeiro e 31 de dezembro do ano seguinte

Ministérios, secretarias e outros órgãos do Executivo

AVALIAÇÃO E CONTROLE

Interno, durante a execução. Externo, durante e após o fim da execução

Ministérios, Legislativo, Tribunal de Contas e sociedade civil

Interno, durante a execução. Externo, durante e após o fim da execução

Ministérios, Legislativo, Tribunal de Contas e sociedade civil

Interno, durante a execução. Externo, durante e após o fim da execução

Ministérios, Legislativo, Tribunal de Contas e sociedade civil

 

O CICLO ORÇAMENTÁRIO – MUNICÍPIO

 

PPA

LDO

LOA

 

PRAZOS

RESPONSÁVEL

PRAZOS

RESPONSÁVEL

PRAZOS

RESPONSÁVEL

ELABORAÇÃO

31 de agosto do primeiro ano do mandato

Executivo

15 de abril de todos os anos

Executivo

31 de agosto do primeiro ano do mandato

Executivo

DISCUSSÃO/VOTAÇÃO

Até 15 de dezembro

Legislativo

Até 30 de junho

Legislativo

Até 15 de dezembro

Legislativo

EXECUÇÃO

Durante os últimos três anos de um governo e o primeiro ano do governo seguinte

Ministérios, secretarias e outros órgãos do Executivo

Durante a elaboração da LOA e o ano seguinte

Ministérios, secretarias e outros órgãos do Executivo

1º de janeiro e 31 de dezembro do ano seguinte

Ministérios, secretarias e outros órgãos do Executivo

AVALIAÇÃO E CONTROLE

Interno, durante a execução. Externo, durante e após o fim da execução

Ministérios, Legislativo, Tribunal de Contas e sociedade civil

Interno, durante a execução. Externo, durante e após o fim da execução

Ministérios, Legislativo, Tribunal de Contas e sociedade civil

Interno, durante a execução. Externo, durante e após o fim da execução

Ministérios, Legislativo, Tribunal de Contas e sociedade civil

 


ETAPAS DO CICLO ORÇAMENTÁRIO

O ciclo orçamentário é composto de diversas etapas que se relacionam, completam e se repetem continuamente. Esses passos são semelhantes na União, nos estados e nos municípios. As diferenças podem estar nas datas-limite de cada um deles. Os prazos dos estados são definidos na Constituição Estadual e no Regimento Interno da Assembleia Legislativa. Já os prazos dos municípios são estabelecidos na Lei Orgânica do Município e no Regimento Interno da Câmara Municipal. O Projeto de Lei Orçamentária (PLOA) do Ceará, para o exercício de 2020, deve ser enviado pelo governador do Estado para Assembleia Legislativa até o dia 15 de outubro de cada ano. O processo de elaboração do PLOA é composto por um agrupamento de tarefas complexas e integra a participação de órgãos centrais e setoriais, além das unidades orçamentárias do sistema. O que indica a constante necessidade de tomada de decisões nos vários níveis da hierarquia administrativa.

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O ciclo orçamentário tem início com a elaboração do projeto de lei do Plano Plurianual (PPA) pelo Poder Executivo. Isso ocorre no primeiro ano de governo do presidente, governador ou prefeito recémempossados ou reeleitos. Na União, o chefe do Executivo deve encaminhar o projeto de lei do PPA ao Legislativo até o dia 31 de agosto. Nos estados, o prazo é até 30 de setembro. Nos municípios, o prazo termina dia 31 de agosto.

Os membros do Legislativo discutem, apresentam emendas e votam o projeto de lei do PPA até o encerramento da sessão legislativa. Na União, esse prazo termina em 15 de dezembro. Se até essa data o PPA não for votado, o recesso é suspenso e os parlamentares continuam em atividade até concluir a votação. Já os deputados estaduais têm até o dia 31 de dezembro para votarem o PPA, enquanto os vereadores devem votar até o dia 15 de dezembro, também sujeitos à suspensão do recesso em caso de não concluírem o debate sobre o PPA.

Com base no PPA, o Executivo formula o projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), definindo prioridades e metas de governo. Os governantes recém-empossados baseiam-se no PPA elaborado no governo anterior. Na União, o projeto de LDO deve ser enviado ao Legislativo até o dia 15 de abril. Nos estados, a elaboração do texto de lei e mensagem da LDO deve ser feita de 1º de março a 22 de abril. O envio ao Legislativo Estadual pode ser feito até 2 de maio. A Prefeitura deve encaminhar o projeto de LDO até 15 de abril.

Os membros do Legislativo têm até o encerramento da primeira parte da sessão legislativa (30 de junho no caso da União) para examinar, modificar e votar o projeto de LDO. Do contrário, o recesso pode ser suspenso até que a LDO seja aprovada. Nos estados, esse processo se estende até setembro. A Câmara Municipal deve votar até 30 de junho.

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A elaboração da proposta orçamentária começa no início do ano e é concluída depois da aprovação da LDO. Na União, o presidente tem até 31 de agosto para encaminhar o projeto ao Congresso Nacional. Nos estados, o envio da Lei Orçamentária Anual (LOA) à Assembleia Legislativa deve ser feito até 15 de outubro. Nos municípios, o envio da Lei Orçamentária à Câmara Municipal também deve ser feito até 15 de outubro.

O Congresso Nacional deve examinar, modificar e votar o projeto de LOA até o encerramento da sessão legislativa, que ocorre em 15 de dezembro. Caso contrário, o recesso é suspenso até que a votação seja concluída. Já a Assembleia Legislativa tem até 20 de dezembro para apreciar a LOA. A Câmara Municipal tem até 15 de dezembro para levar a LOA à votação.

Os órgãos e as entidades da administração pública executam seus orçamentos e ficam sujeitos à fiscalização e ao controle interno do respectivo Poder, assim como ao controle externo (Poder Legislativo, Tribunal de Contas e sociedade). O governador do Estado deve sancionar a LOA até 31 de dezembro. O prefeito deve sancionar a LOA também até 31 de dezembro.

Até 30 dias após a publicação da LOA, o Executivo estabelece o cronograma mensal de desembolso e a programação financeira, de acordo com as determinações da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). A LRF, aprovada em 2000, é um código de conduta para os administradores públicos de todos os poderes e esferas de governo.

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A cada dois meses, o Executivo reavalia as estimativas de receitas e despesas para verificar se a meta fiscal será cumprida. Se necessário para atingir a meta, os poderes (Legislativo, Executivo e Judiciário) reduzem temporariamente os limites para a realização de despesas. Essa redução é denominada contingenciamento.

Conforme determina a Constituição Federal, 30 dias após o final de cada bimestre, o Executivo deve divulgar um relatório resumido da execução orçamentária (gastos do governo).

De acordo com determinações da Lei de Responsabilidade Fiscal, os três poderes divulgam um relatório de gestão fiscal 30 dias após o final de cada quadrimestre. Isso permite comparar a despesa com pessoal e o montante da dívida pública com os limites previstos na legislação.

Após o encerramento do exercício financeiro (31 de dezembro), o Executivo elabora os balanços e demonstrativos contábeis gerais (de todos os órgãos e entidades da administração pública). Cada poder — Executivo, Legislativo e Judiciário — elabora sua prestação de contas separadamente.

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O Executivo apresenta suas contas do ano anterior ao Legislativo em, no máximo, 60 dias após a abertura da sessão legislativa, que tem início em 15 de fevereiro, no caso da União.

O Tribunal de Contas emite parecer prévio sobre as contas do Executivo e dos demais poderes. Normalmente, isso ocorre 60 dias após o recebimento das contas pelo Tribunal.

O Legislativo julga as contas apresentadas pelo Executivo. No âmbito da União, não há prazo fixado

O Executivo divulga um relatório de avaliação da execução do Plano Plurianual (PPA). Isso ocorre, geralmente, nos três primeiros meses do ano.

 

GLOSSÁRIO

COGERF

O Comitê de Gestão por Resultados e Gestão Fiscal (Cogerf) é regulamentado pelo Decreto 32.173, de 22 de março de 2017 e composto pelas secretarias instrumentais da administração estadual. Compõem o comitê os titulares das secretarias estaduais do Planejamento e Gestão, Fazenda, Casa Civil, Controladoria e Ouvidoria Geral do Estado, além do procurador-geral do Estado. O objetivo central do comitê é definir as diretrizes e as medidas que serão seguidas por todos os órgãos que integram a administração do Ceará. No caso do orçamento, nele são discutidas questões macroeconômicas, como contingenciamento de recursos, limites financeiros e ritmo dos investimentos. 

Atribuições do Cogerf: elaborar análises sobre o equilíbrio financeiro sustentável do tesouro estadual, apresentar propostas para a contenção dos gastos públicos e estudos sobre o desempenho da gestão por resultados. Na prática, é o setor do governo que controla a torneira orçamentária, para que os gastos não comprometam as execuções financeiras e fiscais, nem desrespeitem a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF).

O Cogerf se reúne a pedido de um dos secretários que o integram. A coordenação é feita em forma de rodízio entre os titulares das pastas. Além dos dirigentes, fazem parte do Cogerf três grupos técnicos em gestão e um representante do Instituto de Pesquisa e Estratégia Econômica do Ceará (Ipece). Suas funções são específicas: avaliar o desempenho dos programas do governo, acompanhar a gestão fiscal, do tesouro e, por fim, racionalizar os gastos da administração.

PLANO PLURIANUAL (PPA)

O Plano Plurianual tem duração de quatro anos, e o PPA vigente iniciou-se em 2020 e segue até 2023. Ele obedece a um modelo participativo, contemplando vários setores da sociedade, nas oito regiões do Estado. Segundo a Constituição Federal, cabe ao PPA estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes, os objetivos e as metas da administração pública relativos aos programas de duração continuada.

Princípios do PPA: convergência territorial, que é a alocação de investimentos para a organização do território de forma equilibrada; integração de políticas e programas visando distribuir os resultados da aplicação dos recursos com foco no público-alvo; monitoramento e avaliação dos programas; estabelecimento dos investimentos; gestão estratégica; transparência; ampla divulgação dos gastos e dos resultados obtidos; além da participação social.

LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS (LDO)

A LDO dispõe sobre as diretrizes para a elaboração e execução da Lei Orçamentária Anual (LOA), que, por sua vez, estima a receita e fixa as despesas do Estado. Dessa forma se assegura não só a previsão de gastos com funcionalismo, manutenção, investimento e gerenciamento da administração pública, mas também o pagamento de dívidas pelo Estado, programas sociais e investimentos necessários à sustentabilidade da sociedade.

LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL (LOA)

A LOA compreende o Orçamento Fiscal que se refere aos poderes do Estado, seus fundos, fundações, órgãos e entidades da administração direta e indireta; o Orçamento da Seguridade Social, com abrangência de todas as entidades e órgãos a ela vinculados na administração estadual, direta e indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo poder público; e o orçamento de investimentos das empresas em que o Estado, direta ou indiretamente, detém a maioria do capital social com direito a voto.