A Constituição Federal impõe a obrigatoriedade de todo órgão do Poder Executivo federal, estadual ou municipal elaborar um orçamento para o ano vigente. No Ceará, o Orçamento Público do Estado é o instrumento de planejamento e gestão dos recursos públicos de maior relevância, provavelmente o mais antigo da administração governamental.
No Brasil, a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) estabelece ao poder público estimar as receitas e fixar as despesas, organizando-se de modo a manter controladas as finanças da gestão. O Poder Executivo de cada ente da Federação é o responsável por consolidar as propostas orçamentárias dos demais poderes e órgãos autônomos.
O modelo de orçamento tem caráter autorizativo e não impositivo. O orçamento é previsto considerando a melhor alocação dos recursos a políticas públicas, notadamente para saúde, educação, segurança pública, assistência social, dentre outras, inclusive garantindo a aplicação dos mínimos constitucionalmente estabelecidos nas áreas de saúde e educação.
Para o exercício financeiro de 2024, a Lei Orçamentária Anual (LOA) prevê um montante de R$ 37,7 bilhões. Segundo o projeto, desse montante, R$ 24,3 bilhões serão destinados ao orçamento fiscal, R$ 12 bilhões à seguridade social e R$ 1,3 bilhão para as estatais controladas pelo Estado.
De acordo com o Governo do Estado, os valores foram estimados com base na expectativa de crescimento do Produto Interno Bruto (PIB) nacional e estadual, além da inflação prevista pelo Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA). Segundo o Governo do Estado, foram reservados R$ 19,1 bilhões para o gasto com pessoal e encargos sociais.
Para outras despesas correntes, a previsão é de R$ 11,6 bilhões. Em relação ao pagamento da dívida do Estado, foram alocados no orçamento cerca de R$ 2,4 bilhões. E para investimentos, a proposta prevê R$ 3,8 bilhões.
O orçamento atende a vários fins, simultaneamente. Controlar os gastos, gerir recursos, planejar e administrar de forma macroeconômica são alguns dos objetivos.
Segundo o Manual Técnico de Orçamento 2024, elaborado pela Secretaria do Planejamento e Gestão (Seplag), a forma de organização do orçamento vem sofrendo alterações ao longo das últimas décadas e novas características vêm sendo incorporada de acordo com a necessidade de atender a determinados propósitos. Atualmente, destacam-se quatro finalidades mais importantes.
O controle de gastos é um dos objetivos a serem alcançados, e a função é proteger o orçamento contra abusos dos administradores. Para isso, é feito um detalhamento da especificação dos objetos de gasto, como diárias, locação de mão de obra, serviços de consultoria e outros.
A gestão dos recursos define de forma clara os projetos e atividades, possibilitando uma orientação efetiva, com destaque na especificação das ações orçamentárias, produtos e metas físicas, tanto para os administradores dos órgãos públicos quanto para o público em geral.
O planejamento deve ser um instrumento de implementação do plano de governo, por meio da execução de programas e ações orçamentárias, classificadas em projetos, atividades e operações especiais. As entregas resultam dos projetos e atividades e contribuem para o cumprimento dos objetivos setoriais e de governo.
A administração macroeconômica indica que o orçamento deve ser também um instrumento para o controle das receitas e despesas, com foco no alcance de objetivos fiscais e de crescimento econômico com inclusão social.
A partir da Constituição Federal foram estabelecidos três instrumentos de planejamento para o modelo orçamentário brasileiro: o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA).
O primeiro é composto por objetivos e metas da administração pública para o prazo de quatro anos e é votado pelo Legislativo.
O segundo é a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), cuja função é definir as prioridades para o exercício seguinte, orientar a elaboração do orçamento e estruturar a execução dos pagamentos e recebimentos dos recursos, deixando margens para possíveis alterações que a legislação tributária autoriza.
Por último, a Lei Orçamentária Anual (LOA) deve ser aprovada e tem a função de descrever fontes e destino dos recursos do Estado, no prazo de vigência de um ano.
A Lei Orçamentária Anual (LOA) é constituída por três partes: o Orçamento Fiscal, o Orçamento da Seguridade Social e o Orçamento de Investimento das Empresas Estatais. O Projeto de Lei Orçamentária Anual (PLOA) é elaborado pelo Poder Executivo e proposto até 15 de outubro do ano anterior ao de sua vigência. Após a análise e votação, a sessão legislativa é encerrada quando é aprovada a LOA.
A LOA segue a estrutura programática, a regionalização e os objetivos definidos no Plano Plurianual (PPA) 2024-2027. Por isso, a execução da LOA pode ser alterada de acordo com as necessidades orçamentárias do Governo do Estado.
Os recursos constantes para a execução orçamentária de 2024 estão divididos em 15 Regiões de Planejamento, sendo 14 dimensões regionais e uma que representa a totalidade do Ceará, conforme adotado no PPA 2024-2027.
As regiões de planejamento contempladas são: Cariri, Centro-Sul, Grande Fortaleza, Litoral Leste, Litoral Norte, Litoral Oeste/Vale do Curu, Maciço de Baturité, Serra da Ibiapaba, Sertão Central, Sertão de Canindé, Sertão de Sobral, Sertão dos Crateús, Sertão dos Inhamuns e Vale do Jaguaribe.
Para o exercício financeiro de 2024, a LOA estima a receita e fixa as despesas do Estado no montante de R$ 37,6 bilhões — em 2023, o valor era de R$ 36,4 bilhões.
O orçamento público — federal, estadual ou municipal — obedece a um conjunto de normas chamadas “princípios orçamentários”. Esses princípios constam na Lei nº 4.320, de 1964, que estabelece as regras essenciais para elaboração e controle do orçamento da União, dos estados e dos municípios.
CLAREZA Pelo princípio da clareza, o orçamento deve ser claro e de fácil compreensão para todas as pessoas que necessitam de alguma forma manipulá-lo.
EQUILÍBRIO Esse princípio determina que as despesas fixadas sejam correspondentes ao valor das receitas estimadas para determinado ano.
NÃO VINCULAÇÃO DARECEITA DE IMPOSTOS Estabelecido pela Constituição Federal (CF), esse princípio veda a vinculação da receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, salvo exceções estabelecidas pela própria CF.
EXCLUSIVIDADE De acordo com esta regra, a Lei Orçamentária deve conter apenas matérias financeiras, isto é, não pode abordar nenhum assunto que não esteja relacionado com a previsão de receitas e com a fixação de despesas para o ano seguinte.
ORÇAMENTO BRUTO Este princípio indica o registro das receitas e despesas na Lei Orçamentária Anual (LOA) pelo valor total e bruto, vedadas quaisquer deduções.
UNIDADE OU TOTALIDADE Este princípio determina que cada cidade, cada estado ou a União tenha um único orçamento. Nenhum governante pode elaborar mais de um orçamento para o mesmo período. De acordo com essa regra, a estimativa de receitas e a fixação de despesas devem ser simultâneas (a arrecadação e os gastos ocorrem ao mesmo tempo, ao longo de um ano) e fazem parte de um só conjunto de documentos.
UNIVERSALIDADE Todas as receitas e despesas devem ser incluídas na Lei Orçamentária Anual (LOA). Nenhuma previsão de arrecadação ou de gasto deve ser feita fora do orçamento. Vale para todos os órgãos e entidades da administração direta ou indireta. Instituição pública que receba ou gerencie recursos públicos deve ser incluída no orçamento, com dotações orçamentárias (verbas) para o período de um ano.
ANUALIDADE OU PERIODICIDADE A Lei Orçamentária tem um prazo de validade, ou seja, o orçamento fica em vigor por um período limitado. No Brasil, o princípio da anualidade estabelece que o orçamento público deve vigorar por um ano ou por um exercício financeiro, que se inicia em 1º de janeiro e se encerra em 31 de dezembro. No ano seguinte, deve entrar em vigor uma nova Lei Orçamentária. rmidade, os dados apresentados devem ser homogêneos nos exercícios, no que se refere à classificação e a demais aspectos envolvidos na metodologia de elaboração do orçamento, permitindo comparações ao longo do tempo
LEGALIDADE Conforme este princípio, o orçamento anual precisa se transformar em lei. Do contrário, não terá validade. Por isso, deve ser concebido de acordo com algumas normas legais: o Executivo elabora o Projeto de Lei Orçamentária Anual (LOA) de acordo com a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e o Plano Plurianual (PPA) e o envia ao Legislativo, que discute, propõe emendas e vota o projeto. Depois de aprovado pelo Legislativo, o Projeto de Lei Orçamentária Anual retorna para sanção do chefe do Executivo e publicação no Diário Oficial.
PUBLICIDADE A Lei Orçamentária precisa ser amplamente divulgada para permitir que qualquer cidadão conheça seu conteúdo e saiba como são empregados os recursos arrecadados por meio de impostos e contribuições, pagos pela sociedade e por outras fontes de receita. O orçamento do Governo Federal deve ser publicado no Diário Oficial da União (DOU) assim que for sancionado (aprovado) pelo presidente da República. Os orçamentos do Distrito Federal, dos estados e das grandes cidades também devem ser publicados nos respectivos diários oficiais. As prefeituras de cidades pequenas que não têm jornal próprio ou internet para assegurar a publicidade da norma podem afixar a LOA até mesmo na porta da prefeitura.
SIMPLIFICAÇÃO Pelo princípio da simplificação, o planejamento e o orçamento devem ser baseados a partir de elementos que simplifiquem a compreensão.
DESCENTRALIZAÇÃO De acordo com esse princípio, é preferível que a execução das ações ocorra no nível mais próximo de seus beneficiários. Com essa prática, a cobrança dos resultados tende a ser favorecida, dada a proximidade entre o cidadão, beneficiário da ação, e a unidade administrativa que a executa.
RESPONSABILIZAÇÃO De acordo com esse princípio, é preferível que a execução das ações ocorra no nível mais próximo de seus beneficiários. Com essa prática, a cobrança dos resultados tende a ser favorecida, dada a proximidade entre o cidadão, beneficiário da ação, e a unidade administrativa que a executa.
O ciclo orçamentário é composto pelo Plano Plurianual (PPA), pela Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e pela Lei Orçamentária Anual (LOA). A LDO e a LOA são definidas a cada ano; o PPA estabelece objetivos, diretrizes e metas para quatro anos.
O ciclo orçamentário, também chamado de “ciclo integrado de planejamento e orçamento”, encerra-se com a avaliação, que envolve o monitoramento e o controle dos resultados orçamentários, financeiros e a eficácia das políticas implementadas.
É um processo dinâmico e contínuo, com várias etapas articuladas entre si, por meio das quais sucessivos orçamentos são discutidos, elaborados, aprovados, executados e avaliados.
O ciclo é semelhante nos estados e nos municípios, com algumas variações de data, conforme determinam a Constituição Estadual e o Regimento Interno da Assembleia Legislativa ou a Lei Orgânica do Município e o Regimento Interno da Câmara Municipal. O ciclo se repete a cada quatro anos, mas algumas etapas são anuais.
O processo orçamentário diz respeito ao papel de cada Poder no orçamento público: como o orçamento é elaborado, discutido e aprovado e como a execução de suas ações é fiscalizada e avaliada.
ELABORAÇÃO
PPA - PRAZOS - Até quatro meses antes do encerramento do primeiro exercício financeiro (31 de agosto) - RESPONSÁVEL - Executivo
LDO - PRAZOS - Até oito meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro (15 de abril) - RESPONSÁVEL - Executivo
LOA - PRAZOS - Até quatro meses antes do encerramento do exercício financeiro (31 de agosto) - RESPONSÁVEL - Executivo
DISCUSSÃO/VOTAÇÃO
PPA - PRAZOS - O Legislativo tem até o encerramento da sessão legislativa (22 de dezembro) para votar e devolver ao Executivo - RESPONSÁVEL - Legislativo
LDO - PRAZOS - O Legislativo tem até 17 de julho, data do final do primeiro período da sessão legislativa, o recesso parlamentar fica suspenso até a aprovação definitiva da LDO - RESPONSÁVEL - Legislativo
LOA - PRAZOS - Deve ser aprovado pelos parlamentares até 22 de dezembro - RESPONSÁVEL - Legislativo
EXECUÇÃO
PPA - PRAZOS - Durante os últimos três anos de um governo e o primeiro ano do governo seguinte - RESPONSÁVEL - Minsitérios, secretarias e outros órgãos do executivo
LDO - PRAZOS - A vigência é de 18 meses (seis meses orientando a elaboração da LOA e 12 meses orientando a execução e alteração da LOA) - RESPONSÁVEL - Minsitérios, secretarias e outros órgãos do executivo
LOA - PRAZOS - A vigência é de um ano (exercício financeiro) - RESPONSÁVEL - Minsitérios, secretarias e outros órgãos do executivo
AVALIAÇÃO E CONTROLE
PPA - Interno, durante a execução. Externo, durante e após o fim da execução - RESPONSÁVEL - Ministérios, Legislativo, Tribunal de Contas e sociedade civil
LDO - PRAZOS - Interno, durante a execução. Externo, durante e após o fim da execução - RESPONSÁVEL - Ministérios, Legislativo, Tribunal de Contas e sociedade civil
LOA - PRAZOS - Interno, durante a execução. Externo, durante e após o fim da execução - RESPONSÁVEL - Ministérios, Legislativo, Tribunal de Contas e sociedade civil
ELABORAÇÃO
PPA - PRAZOS - 30 de setembro - RESPONSÁVEL - Executivo
LDO - PRAZOS - 2 de maio de todos os anos - RESPONSÁVEL - Executivo
LOA - PRAZOS - RESPONSÁVEL - Executivo
DISCUSSÃO/VOTAÇÃO
PPA - PRAZOS - Até o encerramento da sessão legislativa do ano que precederá o exercício inicial a ser atingido pela sua vigência (22 de dezembro) - RESPONSÁVEL - Legislativo
LDO - PRAZOS - A elaboração deverá estar concluída em 60 dias, exigindo-se maioria absoluta para a sua aprovação (1º de julho) - RESPONSÁVEL - Legislativo
LOA - PRAZOS - RESPONSÁVEL - Legislativo
EXECUÇÃO
PPA - PRAZOS - Durante os últimos três anos de um governo e o primeiro ano do governo seguinte - RESPONSÁVEL - Secretarias e outros órgãos do Executivo
LDO - PRAZOS - Durante a elaboração da LOA e o ano seguinte - RESPONSÁVEL - Secretarias e outros órgãos do Executivo
LOA - PRAZOS - RESPONSÁVEL - Secretarias e outros órgãos do Executivo
AVALIAÇÃO E CONTROLE
PPA - PRAZOS - Interno, durante a execução. Externo, durante e após o fim da execução - RESPONSÁVEL - Secretarias, Legislativo, Tribunal de Contas e sociedade civil
LDO - PRAZOS - Interno, durante a execução. Externo, durante e após o fim da execução - RESPONSÁVEL - Secretarias, Legislativo, Tribunal de Contas e sociedade civil
LOA - PRAZOS - Interno, durante a execução. Externo, durante e após o fim da execução - RESPONSÁVEL - Secretarias, Legislativo, Tribunal de Contas e sociedade civil
ELABORAÇÃO
PPA - PRAZOS - Até quatro meses antes do encerramento do primeiro exercício financeiro - RESPONSÁVEL - Executivo
LDO - PRAZOS - Até oito meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro - RESPONSÁVEL - Executivo
LOA - PRAZOS - Até o dia 15 de outubro que antecede o encerramento do exercício financeiro - RESPONSÁVEL - Executivo
DISCUSSÃO/VOTAÇÃO
PPA - PRAZOS - Até o encerramento da Sessão Legislativa (30 de junho). Art. 21 Lei Orgânica de Fortaleza - RESPONSÁVEL - Legislativo
LDO - PRAZOS - Até o fim do primeiro período da Sessão Legislativa. (30 de junho) - RESPONSÁVEL - Legislativo
LOA - PRAZOS - Até o encerramento da Sessão Legislativa (22 de dezembro). Art. 21 Lei Orgânica de Fortaleza - RESPONSÁVEL - Legislativo
EXECUÇÃO
PPA - PRAZOS - Durante os últimos três anos de um governo e o primeiro ano do governo seguinte - RESPONSÁVEL - Secretarias, regionais e outros órgãos do Executivo
LDO - PRAZOS - Durante a elaboração da LOA e o ano seguinte - RESPONSÁVEL - Secretarias, regionais e outros órgãos do Executivo
LOA - PRAZOS - 1º de janeiro e 31 de dezembro do ano seguinte - RESPONSÁVEL - Secretarias, regionais e outros órgãos do Executivo
AVALIAÇÃO E CONTROLE
PPA - PRAZOS - Interno, durante a execução. Externo, durante e após o fim da execução - RESPONSÁVEL - Secretarias, regionais e outros órgãos do Executivo
LDO - PRAZOS - Interno, durante a execução. Externo, durante e após o fim da execução - RESPONSÁVEL - Secretarias, Legislativo, Tribunal de Contas e sociedade civil
LOA - PRAZOS - Interno, durante a execução. Externo, durante e após o fim da execução - RESPONSÁVEL - Secretarias, Legislativo, Tribunal de Contas e sociedade civil
O ciclo orçamentário é composto de diversas etapas que se relacionam, completam e se repetem continuamente. Esses passos são semelhantes na União, nos estados e nos municípios.
As diferenças podem estar nas datas-limite de cada um deles. Os prazos dos estados são definidos na Constituição Estadual e no Regimento Interno da Assembleia Legislativa. Os prazos dos municípios são estabelecidos na Lei Orgânica do Município e no Regimento Interno da Câmara Municipal.
O Projeto de Lei Orçamentária (PLOA) do Ceará, para o exercício de 2024, foi enviado pelo governador do Estado à Assembleia Legislativa do Ceará (Alece) no dia 16 de outubro de 2023, observando o prazo máximo de 75 dias do início de sua vigência art. 203, §3º, VI Constituição Estadual.
O processo de elaboração do PLOA é composto por um agrupamento de tarefas complexas e integra a participação de órgãos centrais e setoriais, além das unidades orçamentárias do sistema. Isso indica a constante necessidade de tomada de decisões nos vários níveis da hierarquia administrativa.
O Comitê de Gestão por Resultados e Gestão Fiscal (Cogerf) é composto pelas secretarias instrumentais da administração estadual e regulamentado pelo Decreto 32.173, de 22 de março de 2017. Fazem parte do comitê os titulares das secretarias estaduais do Planejamento e Gestão, Fazenda, Casa Civil, Controladoria e Ouvidoria Geral do Estado, além do procurador-geral do Estado.
O objetivo central do comitê é definir as diretrizes e as medidas que serão seguidas por todos os órgãos que integram a administração do Ceará. No caso do orçamento, nele são discutidas questões macroeconômicas, como contingenciamento de recursos, limites financeiros e ritmo dos investimentos.
Atribuições do Cogerf: elaborar análises sobre o equilíbrio financeiro sustentável do tesouro estadual, apresentação de propostas para a contenção dos gastos públicos e estudos sobre o desempenho da gestão por resultados. Na prática, é o setor do governo que controla a torneira orçamentária, para que os gastos não comprometam as execuções financeiras e fiscais, nem desrespeitem a Lei de Responsabilidade Fiscal.
O Cogerf se reúne a pedido de um dos secretários que o integram. A coordenação é feita em forma de rodízio entre os titulares das pastas.
Além dos dirigentes, fazem parte do Cogerf três grupos técnicos em gestão e um representante do Instituto de Pesquisa e Estratégia Econômica do Ceará (Ipece).
Suas funções são específicas: avaliar o desempenho dos programas do governo, acompanhar a gestão fiscal, do tesouro e, por fim, racionalizar os gastos da administração.
O PPA vigente começou em 2016 e vai até 2019. Ele obedece a um modelo participativo, contemplando vários setores da sociedade, nas oito regiões do Estado. Segundo a Constituição Federal, cabe ao PPA estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes, os objetivos e as metas da administração pública relativos aos programas de duração continuada, sempre com vigência de quatro anos.
Princípios do PPA: convergência territorial, que é a alocação de investimentos para a organização do território de forma equilibrada; integração de políticas e programas visando distribuir os resultados da aplicação dos recursos com foco no público-alvo; monitoramento e avaliação dos programas; estabelecimento dos investimentos; gestão estratégica; transparência; ampla divulgação dos gastos e dos resultados obtidos; além da participação social.
A LDO dispõe sobre as diretrizes para a elaboração e execução da Lei Orçamentária Anual (LOA), que, por sua vez, estima a receita e fixa a despesa do Estado. Dessa forma se assegura não só a previsão de gastos com funcionalismo, manutenção, investimento e gerenciamento da administração pública, mas também o pagamento de dívidas pelo Estado, programas sociais e investimentos necessários à sustentabilidade da sociedade.
A LOA compreende o Orçamento Fiscal que se refere aos poderes do Estado, seus fundos, fundações, órgãos e entidades da administração direta e indireta; o Orçamento da Seguridade Social, com abrangência de todas as entidades e órgãos a ele vinculados na administração estadual, direta e indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo poder público; e o orçamento de investimentos das empresas em que o Estado, direta ou indiretamente, detém a maioria do capital social com direito a voto.