A Constituição Federal impõe a obrigatoriedade de todo órgão do Poder Executivo federal, estadual ou municipal elaborar um orçamento para o ano vigente. No Ceará, o Orçamento Público do Estado é o instrumento de planejamento e gestão dos recursos públicos de maior relevância, provavelmente o mais antigo da administração governamental. No Brasil, a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) estabelece que o poder público provisione as receitas e fixe as despesas, organizando-se de modo a manter controladas as finanças da gestão.
O Poder Executivo de cada ente da Federação é o responsável por consolidar as propostas orçamentárias dos demais poderes e órgãos autônomos. A aprovação do orçamento não indica, porém, que as previsões feitas para o ano serão realizadas, pois o Governo pode contingenciar os recursos ou remanejar até 25% das receitas do Tesouro para áreas distintas daquelas inicialmente planejadas, dependendo de como as receitas serão obtidas. O modelo de orçamento tem caráter autorizativo e não impositivo. Por isso, a maior parte das despesas fixadas no orçamento não tem a execução garantida.
A lei orçamentária aprovada pelo Legislativo estabelece apenas limites para os gastos do Executivo. As únicas despesas obrigatórias são as que se referem aos chamados recursos vinculados. Para o exercício financeiro de 2023, a Lei Orçamentária Anual (LOA) prevê um montante de R$ 36,4 bilhões. Segundo o projeto, desse montante, R$ 24,4 bilhões serão destinados ao orçamento fiscal, R$ 10,8 bilhões à seguridade social e R$ 1,2 bilhão para as estatais controladas pelo Estado. De acordo com o Governo, os valores foram estimados com base na expectativa de crescimento do Produto Interno Bruto (PIB) nacional e estadual, além da inflação prevista pelo Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA).
Segundo o Governo, foram reservados R$ 16,9 bilhões para o gasto com pessoal e encargos sociais. Para outras despesas correntes, a previsão é de R$ 10,4 bilhões. Em relação ao pagamento da dívida do Estado foram alocados no orçamento cerca de R$ 5,2 bilhões. E para investimentos, a proposta prevê R$ 3,6 bilhões.
O orçamento atende a vários fins, simultaneamente. Controlar os gastos, gerir recursos, planejar e administrar de forma macroeconômica são alguns dos objetivos. Segundo o Manual Técnico de Orçamento 2023, elaborado pela Secretaria do Planejamento e Gestão (Seplag), a forma de organização do orçamento vem sofrendo alterações ao longo das últimas décadas e novas características vêm sendo incorporadas de acordo com a necessidade de atender a determinados propósitos. Atualmente, destacam-se quatro finalidades mais importantes.
O controle de gastos é um dos objetivos a serem alcançados, e a função é proteger o orçamento contra abusos dos administradores. Para isso, é feito um detalhamento da especificação dos objetos de gasto, como diárias, locação de mão de obra, entre outros.
A gestão dos recursos define de forma clara os projetos e atividades, possibilitando uma orientação efetiva, com destaque na especificação das ações orçamentárias, produtos e metas físicas, tanto para os administradores dos órgãos públicos quanto para o público em geral.
O plano de Governo deve incluir execução de programas e ações orçamentárias, classificadas em projetos, atividades e operações especiais. As entregas resultam dos projetos e atividades e contribuem para o cumprimento dos objetivos setoriais e de governo.
A administração macroeconômica indica que o orçamento deve ser também um instrumento para o controle das receitas e despesas, com foco no alcance de objetivos fiscais e de crescimento econômico com inclusão social.
São necessárias três etapas para a elaboração do orçamento. A primeira delas é a elaboração do Plano Plurianual (PPA), pelo poder Executivo. O PPA é composto pelos objetivos e metas da administração pública para o prazo de quatro anos e é votado pelo Legislativo.
A próxima etapa é a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), cuja função é orientar e estruturar a execução dos pagamentos e recebimentos dos recursos, deixando margens para possíveis alterações que a legislação tributária autoriza.
Por último, a Lei Orçamentária Anual (LOA) deve ser aprovada e tem a função de descrever fontes e destino dos recursos do Estado, no prazo de vigência de um ano. Regulamentado em 2011, o comitê tem status de gabinete de assessoramento direto do Poder Executivo estadual.
A Lei Orçamentária Anual (LOA) é constituída por três partes: o Orçamento Fiscal, o Orçamento da Seguridade Social e o Orçamento de Investimento das Empresas Estatais. O Projeto de Lei Orçamentária Anual (PLOA) é elaborado pelo Poder Executivo e proposto até 31 de agosto do ano anterior ao de sua vigência. Após a análise e votação, o Congresso Nacional tem até o dia 22 de dezembro para devolver ao Poder Executivo para sanção.
A LOA segue a estrutura programática, a regionalização e as iniciativas definidas no Plano Plurianual (PPA) 2020-2023. Por isso, a execução da LOA pode ser alterada de acordo com as necessidades orçamentárias do Governo. Os recursos constantes para a execução orçamentária de 2023 estão divididos em 15 Regiões de Planejamento, sendo 14 dimensões regionais e uma que representa a totalidade do Ceará, conforme adotado PPA 2020-2023.
As regiões de planejamento contempladas são: Cariri, Centro-Sul, Grande Fortaleza, Litoral Leste, Litoral Norte, Litoral Oeste/Vale do Curu, Maciço de Baturité, Serra da Ibiapaba, Sertão Central, Sertão de Canindé, Sertão de Sobral, Sertão dos Crateús, Sertão dos Inhamuns e Vale do Jaguaribe.
Para o exercício financeiro de 2023, a LOA estima a receita e fixa as despesas do Estado no montante de R$ 36,4 bilhões — em 2022, o valor era de R$ 28,6 bilhões.
O orçamento público — federal, estadual ou municipal — obedece a um conjunto de normas chamadas “princípios orçamentários”. Esses princípios constam na Lei nº 4.320, de 1964, que estabelece as regras para elaboração e controle do orçamento da União, dos estados e dos municípios.
Princípios Orçamentários Modernos
Fonte: Manual Técnico do Orçamento 2023 - Secretaria do Planejamento e Gestão do Estado do Ceará (Seplag-CE) / Tribunal de Contas do Estado do Ceará (TCE-CE).
O ciclo orçamentário é composto pelo Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA). A LDO e a LOA são definidas a cada ano; o PPA estabelece objetivos, diretrizes e metas para quatro anos. O ciclo orçamentário, também chamado de “ciclo integrado de planejamento e orçamento”, encerra-se com o julgamento da última prestação de contas do Poder Executivo pelo Poder Legislativo. É um processo dinâmico e contínuo, com várias etapas articuladas entre si, por meio das quais sucessivos orçamentos são discutidos, elaborados, aprovados, executados, avaliados e julgados.
O ciclo é semelhante nos estados e nos municípios, com algumas variações de data, conforme determinam a Constituição Estadual e o Regimento Interno da Assembleia Legislativa ou a Lei Orgânica do Município e o Regimento Interno da Câmara Municipal.
O ciclo se repete a cada quatro anos, mas algumas etapas são anuais. O processo orçamentário diz respeito ao papel de cada Poder no orçamento público: como o orçamento é elaborado, discutido e aprovado e como a execução de suas ações é fiscalizada e avaliada.
Fontes: Cartilha O orçamento público a seu alcance – Instituto de Estudos Socioeconômicos (Inesc).
O Comitê de Gestão por Resultados e Gestão Fiscal (Cogerf) é composto pelas secretarias instrumentais da administração estadual e regulamentado pelo Decreto 32.173, de 22 de março de 2017. Fazem parte do comitê os titulares das secretarias estaduais do Planejamento e Gestão, Fazenda, Casa Civil, Controladoria e Ouvidoria Geral do Estado, além do procurador-geral do Estado.
O objetivo central do comitê é definir as diretrizes e as medidas que serão seguidas por todos os órgãos que integram a administração do Ceará. No caso do orçamento, nele são discutidas questões macroeconômicas, como contingenciamento de recursos, limites financeiros e ritmo dos investimentos.
Atribuições do Cogerf: elaborar análises sobre o equilíbrio financeiro sustentável do tesouro estadual, apresentação de propostas para a contenção dos gastos públicos e estudos sobre o desempenho da gestão por resultados. Na prática, é o setor do governo que controla a torneira orçamentária, para que os gastos não comprometam as execuções financeiras e fiscais, nem desrespeitem a Lei de Responsabilidade Fiscal.
O Cogerf se reúne a pedido de um dos secretários que o integram. A coordenação é feita em forma de rodízio entre os titulares das pastas.
Além dos dirigentes, fazem parte do Cogerf três grupos técnicos em gestão e um representante do Instituto de Pesquisa e Estratégia Econômica do Ceará (Ipece). Suas funções são específicas: avaliar o desempenho dos programas do governo, acompanhar a gestão fiscal, do tesouro e, por fim, racionalizar os gastos da administração.
O PPA vigente começou em 2016 e vai até 2019. Ele obedece a um modelo participativo, contemplando vários setores da sociedade, nas oito regiões do Estado. Segundo a Constituição Federal, cabe ao PPA estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes, os objetivos e as metas da administração pública relativos aos programas de duração continuada, sempre com vigência de quatro anos.
Princípios do PPA: convergência territorial, que é a alocação de investimentos para a organização do território de forma equilibrada; integração de políticas e programas visando distribuir os resultados da aplicação dos recursos com foco no público-alvo; monitoramento e avaliação dos programas; estabelecimento dos investimentos; gestão estratégica; transparência; ampla divulgação dos gastos e dos resultados obtidos; além da participação social.
A LDO dispõe sobre as diretrizes para a elaboração e execução da Lei Orçamentária Anual (LOA), que, por sua vez, estima a receita e fixa a despesa do Estado. Dessa forma se assegura não só a previsão de gastos com funcionalismo, manutenção, investimento e gerenciamento da administração pública, mas também o pagamento de dívidas pelo Estado, programas sociais e investimentos necessários à sustentabilidade da sociedade.
A LOA compreende o Orçamento Fiscal que se refere aos poderes do Estado, seus fundos, fundações, órgãos e entidades da administração direta e indireta; o Orçamento da Seguridade Social, com abrangência de todas as entidades e órgãos a ele vinculados na administração estadual, direta e indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo poder público; e o orçamento de investimentos das empresas em que o Estado, direta ou indiretamente, detém a maioria do capital social com direito a voto.