A Constituição Federal impõe a obrigatoriedade de todo órgão do Poder Executivo federal, estadual ou municipal elaborar um orçamento para o ano vigente. No Ceará, o Orçamento Público do Estado é o instrumento de planejamento e gestão dos recursos públicos de maior relevância, provavelmente o mais antigo da administração governamental.
No Brasil, a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, estimar as receitas, e fixar as despesas, organizando-se de modo a manter controladas as finanças da gestão. O Poder Executivo de cada ente da Federação é o responsável por consolidar as propostas orçamentárias dos demais poderes e órgãos autônomos.
O modelo de orçamento tem caráter autorizativo e não impositivo. O orçamento é previsto considerando a melhor alocação dos recursos a políticas públicas, notadamente para saúde, educação, segurança pública, assistência social, dentre outras, inclusive garantindo a aplicação dos mínimos constitucionalmente estabelecidos nas áreas de saúde e educação.
Para o exercício financeiro de 2025 a Lei Orçamentária Anual (LOA) prevê um montante de R$ 41,9 bilhões. Segundo o projeto, desse montante, R$ 27,5 bilhões serão destinados ao orçamento fiscal, R$ 13,6 bilhões à seguridade social e R$ 689 milhões para as estatais controladas pelo Estado.
De acordo com o Governo do Estado, os valores foram estimados com base na expectativa de crescimento do Produto Interno Bruto (PIB) nacional e estadual, além da inflação prevista pelo Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA).
Segundo o Governo do Estado, foram reservados R$ 20,6 bilhões para o gasto com pessoal e encargos sociais. Para outras despesas correntes, a previsão é de R$ 13,8 bilhões. Em relação ao pagamento da dívida do Estado, foram alocados no orçamento cerca de R$ 2,6 bilhões. E para investimentos, a proposta prevê R$ 4,2 bilhões.
O orçamento atende a vários fins, simultaneamente. Controlar os gastos, gerir recursos, planejar e administrar de forma macroeconômica são alguns dos objetivos.
Segundo o Manual Técnico de Orçamento 2025, elaborado pela Secretaria do Planejamento e Gestão (Seplag), a forma de organização do orçamento vem sofrendo alterações ao longo das últimas décadas e novas características vêm sendo incorporadas de acordo com a necessidade de atender a determinados propósitos. Atualmente, destacam-se quatro finalidades mais importantes.
O controle de gastos é um dos objetivos a serem alcançados, e a função é proteger o orçamento contra abusos dos administradores. Para isso, é feito um detalhamento da especificação dos objetos de gasto, como diárias, locação de mão de obra, serviços de consultoria e outros.
A gestão dos recursos define de forma clara os projetos e atividades, possibilitando uma orientação efetiva, com destaque na especificação das ações orçamentárias, produtos e metas físicas, tanto para os administradores dos órgãos públicos quanto para o público em geral.
O planejamento deve ser um instrumento de implementação do plano de governo, por meio da execução de programas e ações orçamentárias, classificadas em projetos, atividades e operações especiais no orçamento. As entregas resultam dos projetos e atividades e contribuem para o cumprimento dos objetivos setoriais e de governo.
A administração macroeconômica indica que o orçamento deve ser também um instrumento para o controle das receitas e despesas, com foco no alcance de objetivos fiscais e de crescimento econômico com inclusão social.
A partir da Constituição Estadual foram estabelecidos quatro instrumentos de planejamento para o modelo orçamentário brasileiro: o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA) e o Plano Estratégico de Longo Prazo (PLP). O primeiro é composto pelas diretrizes, objetivos e metas, de forma regionalizada, da administração pública para o prazo de quatro anos e é aprovado pelo Legislativo.
O segundo é a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), cuja função é definir as metas e as prioridades para o exercício seguinte, orientar a elaboração do orçamento e estruturar a execução dos pagamentos e recebimentos dos recursos, deixando margens para possíveis alterações que a legislação tributária autoriza estabelecer a política das agências financeiras oficiais de fomento.
Em terceiro, a Lei Orçamentária Anual (LOA) deve ser aprovada e tem a função de estimar as receitas e fixar as despesas, descrever fontes e destino dos recursos do Estado, no prazo de vigência de um ano. Por fim, o plano estratégico de longo prazo, presente na Emenda Constitucional nº 114, de 30 de março de 2022 – D.O.
A Lei Orçamentária Anual (LOA) no Ceará é constituída por três partes: o Orçamento Fiscal, o Orçamento da Seguridade Social e o Orçamento de Investimento das Empresas Estatais. O Projeto de Lei Orçamentária Anual (PLOA) é elaborado pelo Poder Executivo e proposto até o prazo máximo de 75 dias a partir do início da vigência. Após a análise e votação, a sessão legislativa é encerrada quando é aprovada a LOA.
A LOA segue a estrutura programática, a regionalização e os objetivos definidos no Plano Plurianual (PPA) 2024-2027. Por isso, a execução da LOA pode ser alterada de acordo com as necessidades orçamentárias do Governo do Estado. Os recursos constantes para a execução orçamentária de 2025 estão divididos em 15 Regiões de Planejamento, sendo 14 dimensões regionais e uma que representa a totalidade do Ceará, conforme adotado pelo PPA 2024-2027.
As regiões de planejamento contempladas são: Cariri, Centro-Sul, Grande Fortaleza, Litoral Leste, Litoral Norte, Litoral Oeste/Vale do Curu, Maciço de Baturité, Serra da Ibiapaba, Sertão Central, Sertão de Canindé, Sertão de Sobral, Sertão dos Crateús, Sertão dos Inhamuns e Vale do Jaguaribe.
Para o exercício financeiro de 2025, a LOA estima a receita e fixa as despesas do Estado no montante de R$ 41,9 bilhões — em 2024, o valor era de R$ 37,6 bilhões.
O orçamento público — federal, estadual ou municipal — obedece a um conjunto de normas chamadas “princípios orçamentários”. Esses princípios constam na Lei nº 4.320, de 1964, que estabelece as regras essenciais para elaboração e controle do orçamento da União, dos estados e dos municípios.
CLAREZA: Pelo princípio da clareza, o orçamento deve ser claro e de fácil compreensão para todas as pessoas que necessitam de alguma forma manipulá-lo.
EQUILÍBRIO: Esse princípio determina que as despesas fixadas sejam correspondentes ao valor das receitas estimadas para determinado ano.
NÃO VINCULAÇÃO DARECEITA DE IMPOSTOS: Estabelecido pela Constituição Federal (CF), esse princípio veda a vinculação da receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, salvo exceções estabelecidas pela própria CF.
EXCLUSIVIDADE: De acordo com esta regra, a Lei Orçamentária deve conter apenas matérias financeiras, isto é, não pode abordar nenhum assunto que não esteja relacionado com a previsão de receitas e com a fixação de despesas para o ano seguinte.
ORÇAMENTO BRUTO: Este princípio indica o registro das receitas e despesas na Lei Orçamentária Anual (LOA) pelo valor total e bruto, vedadas quaisquer deduções.
UNIDADE OU TOTALIDADE: Este princípio determina que cada cidade, cada estado ou a União tenha um único orçamento. Nenhum governante pode elaborar mais de um orçamento para o mesmo período. De acordo com essa regra, a estimativa de receitas e a fixação de despesas devem ser simultâneas (a arrecadação e os gastos ocorrem ao mesmo tempo, ao longo de um ano) e fazem parte de um só conjunto de documentos.
UNIVERSALIDADE: Todas as receitas e despesas devem ser incluídas na Lei Orçamentária Anual (LOA). Nenhuma previsão de arrecadação ou de gasto deve ser feita fora do orçamento. Vale para todos os órgãos e entidades da administração direta ou indireta. Instituição pública que receba ou gerencie recursos públicos deve ser incluída no orçamento, com dotações orçamentárias (verbas) para o período de um ano.
ANUALIDADE OU PERIODICIDADE: A Lei Orçamentária tem um prazo de validade, ou seja, o orçamento fica em vigor por um período limitado. No Brasil, o princípio da anualidade estabelece que o orçamento público deve vigorar por um ano ou por um exercício financeiro, que se inicia em 1º de janeiro e se encerra em 31 de dezembro. No ano seguinte, deve entrar em vigor uma nova Lei Orçamentária. rmidade, os dados apresentados devem ser homogêneos nos exercícios, no que se refere à classificação e a demais aspectos envolvidos na metodologia de elaboração do orçamento, permitindo comparações ao longo do tempo
LEGALIDADE: Conforme este princípio, o orçamento anual precisa se transformar em lei. Do contrário, não terá validade. Por isso, deve ser concebido de acordo com algumas normas legais: o Executivo elabora o Projeto de Lei Orçamentária Anual (LOA) de acordo com a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e o Plano Plurianual (PPA) e o envia ao Legislativo, que discute, propõe emendas e vota o projeto. Depois de aprovado pelo Legislativo, o Projeto de Lei Orçamentária Anual retorna para sanção do chefe do Executivo e publicação no Diário Oficial.
PUBLICIDADE: A Lei Orçamentária precisa ser amplamente divulgada para permitir que qualquer cidadão conheça seu conteúdo e saiba como são empregados os recursos arrecadados por meio de impostos e contribuições, pagos pela sociedade e por outras fontes de receita. O orçamento do Governo Federal deve ser publicado no Diário Oficial da União (DOU) assim que for sancionado (aprovado) pelo presidente da República. Os orçamentos do Distrito Federal, dos estados e das grandes cidades também devem ser publicados nos respectivos diários oficiais. As prefeituras de cidades pequenas que não têm jornal próprio ou internet para assegurar a publicidade da norma podem afixar a LOA até mesmo na porta da prefeitura.
Fontes: Manual Técnico do Orçamento 2025 - Secretaria do Planejamento e Gestão do Estado do Ceará (Seplag-CE) e Anuário do Ceará. Fevereiro de 2025.
SIMPLIFICAÇÃO: Pelo princípio da simplificação, o planejamento e o orçamento devem ser baseados a partir de elementos que simplifiquem a compreensão.
DESCENTRALIZAÇÃO: De acordo com esse princípio, é preferível que a execução das ações ocorra no nível mais próximo de seus beneficiários. Com essa prática, a cobrança dos resultados tende a ser favorecida, dada a proximidade entre o cidadão, beneficiário da ação, e a unidade administrativa que a executa.
RESPONSABILIZAÇÃO: De acordo com esse princípio, é preferível que a execução das ações ocorra no nível mais próximo de seus beneficiários. Com essa prática, a cobrança dos resultados tende a ser favorecida, dada a proximidade entre o cidadão, beneficiário da ação, e a unidade administrativa que a executa.
Fonte: Anuário do Ceará e Manual Técnico do Orçamento 2025 - Secretaria do Planejamento e Gestão do Estado do Ceará (Seplag-CE).
O ciclo orçamentário é composto pelo Plano Plurianual (PPA), pela Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e pela Lei Orçamentária Anual (LOA). A LDO e a LOA são definidas a cada ano; o PPA estabelece objetivos, diretrizes e metas para quatro anos.
O ciclo orçamentário, também chamado de “ciclo integrado de planejamento e orçamento”, encerra-se com a avaliação, que envolve o monitoramento e o controle dos resultados orçamentários, financeiros e a eficácia das políticas implementadas.
É um processo dinâmico e contínuo, com várias etapas articuladas entre si, por meio das quais sucessivos orçamentos são discutidos, elaborados, aprovados, executados e avaliados.
O ciclo é semelhante nos estados e nos municípios, com algumas variações de data, conforme determinam a Constituição Estadual e o Regimento Interno da Assembleia Legislativa ou a Lei Orgânica do Município e o Regimento Interno da Câmara Municipal. O ciclo se repete a cada quatro anos, mas algumas etapas são anuais.
O processo orçamentário diz respeito ao papel de cada Poder no orçamento público: como o orçamento é elaborado, discutido e aprovado e como a execução de suas ações é fiscalizada e avaliada.
ELABORAÇÃO
PPA - PRAZOS - Até quatro meses antes do encerramento do primeiro exercício financeiro (31 de agosto) - RESPONSÁVEL - Executivo
LDO - PRAZOS - Até oito meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro (15 de abril) - RESPONSÁVEL - Executivo
LOA - PRAZOS - Até quatro meses antes do encerramento do exercício financeiro (31 de agosto) - RESPONSÁVEL - Executivo
DISCUSSÃO/VOTAÇÃO
PPA - PRAZOS - O Legislativo tem até o encerramento da sessão legislativa (22 de dezembro) para votar e devolver ao Executivo - RESPONSÁVEL - Legislativo
LDO - PRAZOS - O Legislativo tem até 17 de julho, data do final do primeiro período da sessão legislativa, o recesso parlamentar fica suspenso até a aprovação definitiva da LDO - RESPONSÁVEL - Legislativo
LOA - PRAZOS - Deve ser aprovado pelos parlamentares até 22 de dezembro - RESPONSÁVEL - Legislativo
EXECUÇÃO
PPA - PRAZOS - Durante os últimos três anos de um governo e o primeiro ano do governo seguinte - RESPONSÁVEL - Minsitérios, secretarias e outros órgãos do Executivo, Legislativo e Judiciári
LDO - PRAZOS - A vigência é de 18 meses (seis meses orientando a elaboração da LOA e 12 meses orientando a execução e alteração da LOA) - RESPONSÁVEL - Minsitérios, secretarias e outros órgãos do Executivo, Legislativo e Judiciári
LOA - PRAZOS - A vigência é de um ano (exercício financeiro) - RESPONSÁVEL - Minsitérios, secretarias e outros órgãos do Executivo, Legislativo e Judiciári
AVALIAÇÃO E CONTROLE
PPA - Interno, durante a execução. Externo, durante e após o fim da execução - RESPONSÁVEL - Ministérios, Legislativo, Tribunal de Contas e sociedade civil
LDO - PRAZOS - Interno, durante a execução. Externo, durante e após o fim da execução - RESPONSÁVEL - Ministérios, Legislativo, Tribunal de Contas e sociedade civil
LOA - PRAZOS - Interno, durante a execução. Externo, durante e após o fim da execução - RESPONSÁVEL - Ministérios, Legislativo, Tribunal de Contas e sociedade civil
ELABORAÇÃO
PPA - PRAZOS - 30 de setembro - RESPONSÁVEL - Executivo
LDO - PRAZOS - 2 de maio do ano que precederá à vigência do orçamento anual subsequente - RESPONSÁVEL - Executivo
LOA - PRAZOS - Prazo máximo de 75 dias do início de sua vigência (18 de outubro) - RESPONSÁVEL - Executivo
DISCUSSÃO/VOTAÇÃO
PPA - PRAZOS - Até o encerramento da sessão legislativa do ano que precederá o exercício inicial a ser atingido pela sua vigência (22 de dezembro) - RESPONSÁVEL - Legislativo
LDO - PRAZOS - A elaboração deverá estar concluída em 60 dias, exigindo-se maioria absoluta para a sua aprovação (1º de julho) - RESPONSÁVEL - Legislativo
LOA - PRAZOS - Até 22 de dezembro - RESPONSÁVEL - Legislativo
EXECUÇÃO
PPA - PRAZOS - Durante os últimos três anos de um governo e o primeiro ano do governo seguinte - RESPONSÁVEL - Secretarias e outros órgãos do Executivo, Legislativo e Judiciário
LDO - PRAZOS - Durante a elaboração da LOA e o ano seguinte - RESPONSÁVEL - Secretarias e outros órgãos do Executivo, Legislativo e Judiciário
LOA - PRAZOS - 1º de janeiro e 31 de dezembro do ano seguinte - RESPONSÁVEL - Secretarias e outros órgãos do Executivo, Legislativo e Judiciário
AVALIAÇÃO E CONTROLE
PPA - PRAZOS - Interno, durante a execução. Externo, durante e após o fim da execução - RESPONSÁVEL - Secretarias, Legislativo, Tribunal de Contas e sociedade civil
LDO - PRAZOS - Interno, durante a execução. Externo, durante e após o fim da execução - RESPONSÁVEL - Secretarias, Legislativo, Tribunal de Contas e sociedade civil
LOA - PRAZOS - Interno, durante a execução. Externo, durante e após o fim da execução - RESPONSÁVEL - Secretarias, Legislativo, Tribunal de Contas e sociedade civil
ELABORAÇÃO
PPA - PRAZOS - Até quatro meses antes do encerramento do primeiro exercício financeiro - RESPONSÁVEL - Executivo
LDO - PRAZOS - Até oito meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro - RESPONSÁVEL - Executivo
LOA - PRAZOS - Até o dia 15 de outubro que antecede o encerramento do exercício financeiro - RESPONSÁVEL - Executivo
DISCUSSÃO/VOTAÇÃO
PPA - PRAZOS - Até o encerramento da Sessão Legislativa (30 de junho). Art. 21 Lei Orgânica de Fortaleza - RESPONSÁVEL - Legislativo
LDO - PRAZOS - Até o fim do primeiro período da Sessão Legislativa. (30 de junho) - RESPONSÁVEL - Legislativo
LOA - PRAZOS - Até o encerramento da Sessão Legislativa (22 de dezembro). Art. 21 Lei Orgânica de Fortaleza - RESPONSÁVEL - Legislativo
EXECUÇÃO
PPA - PRAZOS - Durante os últimos três anos de um governo e o primeiro ano do governo seguinte - RESPONSÁVEL - Secretarias, regionais e outros órgãos do Executivo e Legislativo
LDO - PRAZOS - Durante a elaboração da LOA e o ano seguinte - RESPONSÁVEL - Secretarias, regionais e outros órgãos do Executivo e Legislativo
LOA - PRAZOS - 1º de janeiro e 31 de dezembro do ano seguinte - RESPONSÁVEL - Secretarias, regionais e outros órgãos do Executivo e Legislativo
AVALIAÇÃO E CONTROLE
PPA - PRAZOS - Interno, durante a execução. Externo, durante e após o fim da execução - RESPONSÁVEL - Secretarias, Legislativo, Tribunal de Contas e sociedade civil
LDO - PRAZOS - Interno, durante a execução. Externo, durante e após o fim da execução - RESPONSÁVEL - Secretarias, Legislativo, Tribunal de Contas e sociedade civil
LOA - PRAZOS - Interno, durante a execução. Externo, durante e após o fim da execução - RESPONSÁVEL - Secretarias, Legislativo, Tribunal de Contas e sociedade civil
O ciclo orçamentário é composto de diversas etapas que se relacionam, completam e se repetem continuamente. Esses passos são semelhantes na União, nos estados e nos municípios. As diferenças podem estar nas datas-limite de cada um deles.
Os prazos dos estados são definidos na Constituição Estadual e no Regimento Interno da Assembleia Legislativa. Os prazos dos municípios são estabelecidos na Lei Orgânica do Município e no Regimento Interno da Câmara Municipal.
O Projeto de Lei Orçamentária (PLOA) do Ceará, para o exercício de 2025, foi enviado pelo governador do Estado à Assembleia Legislativa do Ceará (Alece), observando o prazo máximo de 75 dias do início de sua vigência art. 203, §3º, VI Constituição Estadual.
O processo de elaboração do PLOA é composto por um agrupamento de tarefas complexas e integra a participação de órgãos centrais e setoriais, além das unidades orçamentárias do sistema. Isso indica a constante necessidade de tomada de decisões nos vários níveis da hierarquia administrativa.
O Estado também instituiu, em março de 2024, o Plano Estratégico Estadual de Longo Prazo (PLP), em cumprimento ao disposto no §1.º do art. 203 da Constituição Estadual. O PLP terá duração de 24 anos, equivalente ao período de 6 Planos Plurianuais (PPAs).
Esta Lei estabelece as diretrizes e os objetivos de longo prazo para fomento ao desenvolvimento sustentável estadual, no horizonte de um ciclo de crescimento econômico, social e ambiental, na expectativa de promover a redução sustentada das desigualdades sociais e regionais. Isso indica a constante necessidade de tomada de decisões nos vários níveis da hierarquia administrativa.
Fonte: Anuário do Ceará e Tribunal de Contas do Estado do Ceará (TCE-CE). Dados atualizados em 2025.
O Comitê de Gestão por Resultados e Gestão Fiscal (Cogerf) é composto pelas secretarias instrumentais da administração estadual e regulamentado pelo Decreto 32.173, de 22 de março de 2017. Fazem parte do comitê os titulares das secretarias estaduais do Planejamento e Gestão, Fazenda, Casa Civil, Controladoria e Ouvidoria Geral do Estado, além do procurador-geral do Estado.
O objetivo central do comitê é definir as diretrizes e as medidas que serão seguidas por todos os órgãos que integram a administração do Ceará. No caso do orçamento, nele são discutidas questões macroeconômicas, como contingenciamento de recursos, limites financeiros e ritmo dos investimentos.
Atribuições do Cogerf: elaborar análises sobre o equilíbrio financeiro sustentável do tesouro estadual, apresentação de propostas para a contenção dos gastos públicos e estudos sobre o desempenho da gestão por resultados. Na prática, é o setor do governo que controla a torneira orçamentária, para que os gastos não comprometam as execuções financeiras e fiscais, nem desrespeitem a Lei de Responsabilidade Fiscal.
O Cogerf se reúne a pedido de um dos secretários que o integram. A coordenação é feita em forma de rodízio entre os titulares das pastas.
Além dos dirigentes, fazem parte do Cogerf três grupos técnicos em gestão e um representante do Instituto de Pesquisa e Estratégia Econômica do Ceará (Ipece).
Suas funções são específicas: avaliar o desempenho dos programas do governo, acompanhar a gestão fiscal, do tesouro e, por fim, racionalizar os gastos da administração.
O PPA vigente começou em 2016 e vai até 2019. Ele obedece a um modelo participativo, contemplando vários setores da sociedade, nas oito regiões do Estado. Segundo a Constituição Federal, cabe ao PPA estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes, os objetivos e as metas da administração pública relativos aos programas de duração continuada, sempre com vigência de quatro anos.
Princípios do PPA: convergência territorial, que é a alocação de investimentos para a organização do território de forma equilibrada; integração de políticas e programas visando distribuir os resultados da aplicação dos recursos com foco no público-alvo; monitoramento e avaliação dos programas; estabelecimento dos investimentos; gestão estratégica; transparência; ampla divulgação dos gastos e dos resultados obtidos; além da participação social.
A LDO dispõe sobre as diretrizes para a elaboração e execução da Lei Orçamentária Anual (LOA), que, por sua vez, estima a receita e fixa a despesa do Estado. Dessa forma se assegura não só a previsão de gastos com funcionalismo, manutenção, investimento e gerenciamento da administração pública, mas também o pagamento de dívidas pelo Estado, programas sociais e investimentos necessários à sustentabilidade da sociedade.
A LOA compreende o Orçamento Fiscal que se refere aos poderes do Estado, seus fundos, fundações, órgãos e entidades da administração direta e indireta; o Orçamento da Seguridade Social, com abrangência de todas as entidades e órgãos a ele vinculados na administração estadual, direta e indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo poder público; e o orçamento de investimentos das empresas em que o Estado, direta ou indiretamente, detém a maioria do capital social com direito a voto.