Tratar os municípios juntamente com a União, Estados e Distrito Federal, como entes federativos, com autonomia administrativa, política e financeira, foi uma inovação trazida pela Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 - Arts. 1º e 18º (BRASIL, 2021). Isso levou à necessidade de aumento dos repasses financeiros municipais advindos da participação nos tributos federais e estaduais e demais transferências de recursos, como forma de complementar as receitas próprias daqueles entes federativos.
Conforme Meirelles (2023), quatro princípios fazem parte da chamada autonomia municipal: “i) poder de auto-organização (elaboração de lei orgânica própria); ii) poder de autogoverno (eleição do prefeito, do vice-prefeito e dos vereadores); iii) poder normativo próprio ou autolegislação (elaboração de leis municipais dentro dos limites de atuação traçados pela Constituição da República); e iv) poder de autoadministração (administração própria para criar, manter e prestar os serviços de interesse local, bem como legislar sobre os tributos e suas rendas)”.
Os resultados alcançados a partir dos princípios “poder de auto-organização” e principalmente “poder de auto-administração” estão diretamente relacionados ao que se espera de uma gestão pública ideal. Para que o município consiga avançar, melhorando a qualidade de vida dos seus cidadãos, entendendo e superando seus limites e desafios, faz-se necessário um aprimoramento na qualidade da gestão pública municipal, que somente será possível a partir de políticas públicas baseadas em evidências.
Diante disso, surgiram algumas questões relevantes como: em que áreas estes municípios mais se destacam? Como mensurar resultados de várias ações da gestão de um município para poder comparar a performance destes? Que técnicas podem e devem ser empregadas para monitorar e avaliar os esforços e os resultados de cada gestor municipal? Estas indagações instigaram algumas instituições, cada uma com seu propósito, a desenvolver índices capazes de captar os resultados das gestões públicas municipais e tentar descobrir as respostas mais assertivas.
Algumas instituições elaboraram seus próprios índices de gestão pública municipal, a saber: Federação das Indústrias do Estado do Rio de Janeiro (Firjan): Índice Firjan de Gestão Fiscal - IFGF; Conselho Federal de Administração (CFA): Índice CFA de Governança Municipal - IGM-CFA; e Centro de Liderança Pública (CLP): Ranking de Competitividade dos Municípios. Por fim, Instituto Aquila: Índice de Gestão Municipal Aquila - IGMA.
2. ÍNDICE COMPARATIVO DE GESTÃO MUNICIPAL - ICGM
Entendendo a necessidade de analisar e auxiliar, com evidências, a gestão pública municipal cearense, o Ipece buscou desenvolver uma metodologia própria focada na realidade e na especificidade dos municípios do Ceará. Baseado na literatura mais recente, o Instituto propôs o Índice Comparativo de Gestão Municipal - ICGM composto por 13 indicadores capazes de analisar o desempenho dos gestores municipais que estão distribuídos em quatro dimensões essenciais: Planejamento, Recursos Financeiros, Serviços e Transparência, conforme Figura 1.
No Planejamento, faz-se necessário analisar a capacidade do poder público municipal de pagar as despesas dentro do próprio exercício, obedecendo ao seu planejamento orçamentário e sua capacidade de obter recursos de transferências por meio de convênios com outros entes. São utilizados dois indicadores: Captação de Recursos e Restos a Pagar Pagos.
Com relação aos Recursos Financeiros e tendo como base a execução orçamentária, percebe-se a necessidade de identificar e monitorar fatores como a rigidez das despesas orçamentárias e o esforço do poder público municipal em aumentar ou diversificar suas fontes de recursos próprios. Esta dimensão é composta por sete indicadores distribuídos em três grupos: Grupo 1 - Composição das Receitas formada por dois indicadores: Independência Tributária e Complexidade Tributária; Grupo 2 - Alocação das Despesas, também com dois indicadores: Despesa de Pessoal e Investimentos; e Grupo 3 - Comprometimento da Receita Corrente Líquida, com três indicadores: Gasto com Pessoal dividido pela Receita Corrente Líquida; Gasto com Saúde dividido pela Receita Corrente Líquida; e Gasto com Educação dividido pela Receita Corrente Líquida.
No aspecto de Serviços, busca-se avaliar a qualidade dos serviços prestados pelo poder público municipal aos seus cidadãos, em pelo menos três pontos: educação, saúde e meio ambiente. Para tanto, usam-se três indicadores: Índice Municipal de Qualidade Educacional; Índice Municipal de Qualidade da Saúde; e Índice Municipal de Qualidade do Meio Ambiente, índices já consolidados e de reconhecimento no meio científico e que são oriundos da metodologia do Cálculo da Cota Parte do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS), elaborados anualmente pelo Ipece.
Por fim, no aspecto da Transparência deve-se analisar o compromisso de diálogo e interação com a sociedade, e, principalmente, a prestação de contas com os contribuintes, apresentando lisura no bom uso do dinheiro público, além de ser uma obrigação legal. Essa dimensão possui apenas um indicador: Indicador de Transparência.
A princípio, estas quatro dimensões parecem contribuir isoladamente, mas há uma interação e integração entre elas. A exemplo, não adiantará a posse de Recursos Financeiros se não houver Planejamento bem executado; assim como transparência sem a presença de serviços de qualidade.
A partir desse entendimento, é possível compreender a relevância do ICGM para a gestão pública, como um importante instrumento de análise da eficiência e efetividade das ações dos prefeitos, possibilitando um maior conhecimento da realidade dos municípios cearenses. Além de gerar informações para estudos e pesquisas, o índice incentiva a gestão pública na elaboração de políticas para o desenvolvimento local e a atração de novos investimentos do setor privado.
Com o resultado do cálculo do ICGM, será possível criar um ordenamento, por valores, dos municípios que registram os maiores até os de menores valores. Ao comparar indicadores econômicos, sociais, ambientais e institucionais, provoca-se uma competitividade saudável entre os municípios cearenses, o que leva ao estímulo dos gestores públicos municipais a repensar sua administração, além de incentivar a cobrança de resultados por parte dos munícipes, aumentando a integração do governo com a sociedade. Cabe salientar que o ganho ou a perda intertemporal da posição do município no Ranking é relativo, ou seja, depende tanto do desempenho da gestão daquele município quanto de seus pares.
Por fim, a partir da identificação das necessidades e realidades dos municípios, apontadas pelo ICGM, o gestor estadual poderá orientar sua tomada de decisão e elaboração de políticas públicas.