Metodologia do ICGM, Lista de Dimensões e Seleção de Indicadores
O Índice Comparativo de Gestão Municipal (ICGM) foi gerado a partir da análise integrada de sete indicadores subdivididos em cinco dimensões, as quais buscam mensurar aspectos relativos à Gestão Fiscal, Planejamento, Transparência, Resultado e Eficiência, conforme citado anteriormente. A seguir, listam-se as dimensões com a descrição dos seus respectivos indicadores:
Gestão Fiscal
A responsabilidade na Gestão Fiscal assegura a consecução das metas fiscais e a transparência dos gastos públicos, pressuposto da “Gestão Fiscal Responsável”. Esta primeira dimensão tem o objetivo de avaliar o potencial de arrecadação dos municípios e se há ou não capital disponível para liquidação das obrigações. Nesta dimensão são utilizados dois indicadores:
Arrecadação e Liquidez Corrente Municipal. A partir destes dois indicadores calcula-se a média aritmética simples, obtendo, assim, o Índice de Gestão Fiscal. O indicador de Arrecadação mensura a arrecadação própria a partir dos serviços prestados no município, sendo utilizada como uma proxy do potencial arrecadador a razão entre a Receita Total de Tributos de competência do município e o Valor Adicionado Bruto de serviços municipais (excluindo o VAB da Administração Pública). Portanto, quanto maior for o valor do indicador, melhor será considerada a situação fiscal do município.
Já o indicador de Liquidez Corrente Municipal busca identificar a capacidade do município de liquidar suas obrigações de curto prazo, sendo sua obtenção dada a partir da divisão do Ativo Circulante pelo Passivo Circulante, ou seja, entre a soma de todos os recursos controlados pelos municípios, bens e direitos de curto prazo que fazem parte do Ativo Circulante¹ (caixa e equivalentes de caixa, créditos de curto prazo, demais créditos e valores, tributos a recuperar/compensar, estoques e variações patrimoniais diminutivas pagas antecipadamente) e a soma de todas as dívidas a curto prazo que fazem parte do Passivo Circulante (obrigações trabalhistas, previdenciárias e assistenciais, empréstimos e financiamentos, fornecedores e contas a pagar, obrigações fiscais e demais obrigações que, assim como as demais, funcione a curto prazo).
A partir do resultado obtido é possível fazer a seguinte interpretação:
Liquidez Corrente Municipal maior que 1: demonstra que há capital disponível para uma possível liquidação das obrigações.
Liquidez Corrente Municipal igual a 1: os direitos e obrigações a curto prazo são equivalentes.
Liquidez Corrente Municipal menor que 1: o município não teria capital disponível suficiente para quitar as obrigações a curto prazo, caso fosse preciso.
As fontes utilizadas para o cálculo destes dois indicadores são Secretaria do Tesouro Nacional (STN) e Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE). A STN apresenta dados de arrecadação tributária dos municípios, e o IBGE disponibiliza anualmente o Valor Adicionado Bruto², informações úteis para o cálculo do indicador de Arrecadação municipal. Além disso, a STN também fornece informações dos Balanços Patrimoniais dos municípios que contêm dados de Ativo Circulante e Passivo Circulante de cada município, úteis para o cálculo do indicador de Liquidez Corrente Municipal³.
Planejamento
A segunda dimensão avalia a aplicação correta e responsável dos recursos públicos arrecadados via impostos, taxas, contribuições, transferências e repasses governamentais, assegurando que o gasto público seja realizado dentro dos limites da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) e de acordo com a legislação vigente.
A dimensão de Planejamento possui apenas um indicador calculado a partir da razão entre o valor total das Despesas Empenhadas e o valor total das Despesas Fixadas, incluindo os Créditos Adicionais, formando, assim, o Índice de Planejamento. A interpretação direta é que quanto mais próximo de 1 ou 100%, melhor o resultado obtido pelo município. O objetivo do mesmo é avaliar a capacidade de planejamento e execução do orçamento por parte de cada município. A fonte utilizada para o cálculo do referido indicador é o Tribunal de Contas do Estado do Ceará (TCE-CE).
Transparência
Esta terceira dimensão mede o esforço dos gestores em permitir o acesso dos contribuintes às informações referentes à gestão pública e a interlocução do cidadão, aprimorando a administração participativa. A dimensão de Transparência possui também apenas um indicador, que é o Índice de Transparência Municipal, calculado pelo Tribunal de Contas do Estado do Ceará (TCE-CE, 2018), formando, assim, o Índice de Transparência (Figura 2).
O Índice de Transparência Municipal calculado pelo Tribunal de Contas do Estado do Ceará (TCE-CE) analisa 37 indicadores presentes nos portais de transparência dos municípios cearenses, estabelecendo uma escala de notas baseada no nível de conformidade à Lei da Transparência (Lei nº 131/2009) e à Lei de Acesso à Informação (Lei nº 12.527/2011). Especificamente, avaliam-se requisitos relacionados à existência de endereço eletrônico, transparência da gestão fiscal (instrumentos, despesas e receitas), processos licitatórios, convênios, publicação do Plano Plurianual, entre outras informações (Figura 3).
Vale destacar que este índice pode se situar no intervalo entre 0 e 10, de tal forma que quanto maior o seu valor, mais transparente é a gestão municipal.
Resultado
A quarta dimensão do ICGM reflete o desempenho econômico, social, ambiental e de gestão de município em estudo. A dimensão de Resultado possui também apenas um indicador que é o Índice de Desenvolvimento Municipal (IDM) calculado⁴ pelo Ipece (2018), gerando o Índice de Resultado. Este índice consiste numa avaliação multidimensional a partir de 30 indicadores e quatro dimensões que, por meio de técnicas estatísticas, são sintetizados em um único índice, o que permite averiguar, de forma relativa, quais são os municípios mais ou menos desenvolvidos. Ressalta-se que os 30 indicadores contemplam aspectos fisiográficos, de infraestrutura, econômicos e sociais. O IDM pode se situar no intervalo entre 0 e 100, de tal forma que quanto maior o seu valor, mais desenvolvido, em termos relativos, será um município em determinado ano (Figura 4).
Eficiência
A quinta e última dimensão do ICGM verifica a otimização do uso dos recursos públicos municipais no alcance das missões, metas e objetivos da gestão pública. Calculada a partir de uma nova metodologia, esta dimensão avalia a eficiência dos municípios, com base na média aritmética simples de dois indicadores. O primeiro, chamado de Otimização dos Insumos, é obtido a partir da análise de eficiência dos municípios e o segundo, que trata de Investimentos dos Municípios, é obtido a partir da relação entre o Investimento e a Receita Corrente Líquida.
O indicador de Otimização dos Insumos mensura a eficiência do município pela ótica dos resultados, ou seja, verifica a capacidade do gestor em obter o mesmo resultado do IDM, a partir da otimização do quantitativo dos servidores municipais. Tal indicador mede a eficiência municipal a partir de uma técnica conhecida por Análise Envoltória de Dados (ou Data Envelopment Analysis (DEA)), desenvolvida inicialmente por Charnes, Cooper e Rhodes (1978). A referida técnica parte da identificação de três componentes básicos: insumos (inputs), produtos (outputs) e unidades de decisão (que reúnem insumos para transformá-los em produtos).
No caso deste indicador, as unidades de decisão são os municípios cearenses; o insumo considerado é a razão entre o número de empregados no setor público municipal, conforme os dados da Relação Anual de Informações Sociais (Rais) da Secretaria de Trabalho do Ministério da Economia, e a população estimada de cada município (conforme estimativas do IBGE); e por fim, considera-se como produto o resultado do próprio IDM utilizado na dimensão anterior.
Para a estimação desse indicador foi utilizado o soft ware DEAP⁵ considerando um modelo com retornos variáveis de escala (i.e., existe uma relação proporcional entre insumos e produto, todavia, esta não é igualmente proporcional) com orientação a insumos (i.e., deseja-se saber se é possível reduzir os insumos sem alterar o produto).
Conforme essa análise, os municípios mais eficientes recebem uma avaliação igual a 1, e os demais têm os seus resultados determinados em relação a essas unidades mais eficientes, conforme suas posições relativas.
O Indicador de Investimento dos municípios calcula a eficiência do município pela ótica dos recursos, ou seja, verifica a capacidade de investimento do município, utilizando o mesmo limite de arrecadação própria. Tal indicador é calculado por meio da razão entre o valor do Investimento realizado e o valor total da Receita Corrente Líquida (RCL) por cada município em um dado ano, revelando que quanto mais próximo de 1, maior será a eficiência do município no tocante ao volume de investimentos relacionados à arrecadação total dos municípios.
As informações de Investimento e Receita Corrente Líquida são encontradas no Sistema de Informações Contábeis e Fiscais do Setor Público Brasileiro (Siconfi) / Secretaria do Tesouro Nacional (STN)⁶.
Cálculo do Índice Comparativo de Gestão Municipal (ICGM)
Conforme dito no início do capítulo, o Índice Comparativo de Gestão Municipal (ICGM) é calculado a partir da média aritmética simples das cinco dimensões: Gestão Fiscal, Planejamento, Transparência, Resultado e Eficiência.
Para o cálculo deste Índice recorreu-se à metodologia de padronização de indicadores, considerando-se valores de 0 a 1, apontando menor e maior desempenho, respectivamente. Desta forma, um indicador padronizado no município “m” é obtido por meio da seguinte fórmula⁷
Destaca-se que os sete indicadores que compõem o ICGM têm uma relação direta com o Índice, ou seja, o menor valor aponta para o menor desempenho, assim como o maior valor aponta para o maior desempenho. Desse modo, após a padronização adotada, quanto mais próximo de 1, melhor é a performance de um município em um determinado indicador.
A mensuração das dimensões de Gestão Fiscal e de Eficiência foi obtida pela média aritmética de seus respectivos indicadores padronizados, Arrecadação e Liquidez⁸ no caso da Dimensão de Gestão Fiscal, Otimização dos Insumos e Investimento dos Municípios para a Dimensão de Eficiência.
Abaixo, pode-se, portanto, visualizar o cálculo do ICGM:
Após a elaboração do índice ICGM, foi realizada uma classificação dos municípios cearenses especificando quatro classes de desempenho, baseadas na técnica estatística de Quartis.
Utilizando a técnica de Quartis tem-se o ordenamento das observações (ICGM) em ordem crescente, dividindo a distribuição em quatro partes iguais. O primeiro quartil é o número que delimita 25% das observações (municípios) abaixo deste e 75% acima, enquanto o terceiro quartil é o número que delimita 75% das observações abaixo deste e 25% acima.
Por sua vez, o segundo quartil corresponde a mediana, ou seja, o número que delimita as 50% das observações abaixo deste número daquelas 50% das observações acima. Desta forma, foram criadas as seguintes
classes para o ICGM:
Classe 1: É composta pelos municípios que estão localizados entre 75,01% e 100% da ordem de posições do ICGM.
Classe 2: É composta pelos municípios que estão localizados entre 50,01% e 75% da ordem de posições do ICGM.
Classe 3: É composta pelos municípios que estão localizados entre 25,01% e 50% da ordem de posições do ICGM.
Classe 4: É composta pelos municípios que estão localizados entre 0,00% e 25% da ordem de posições do ICGM.
Fontes e Referências
- Conforme o Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público (MCASP), os ativos devem ser classificados como circulante quando satisfizerem a um dos seguintes critérios: (i) Estiverem disponíveis para realização imediata; e (ii) Tiverem a expectativa de realização até doze meses após a data das demonstrações contábeis.
- Foi utilizado o ano de 2017, pois são os últimos dados disponíveis ao nível municipal pelo IBGE.
- Foram utilizados os dados de 2018, pois esses são os últimos disponíveis ao nível municipal.
- Publicação será divulgada no site do Ipece (www.ipece.ce.gov.br) até o fim do ano.
- Disponível em: http://www.uq.edu.au/economics/cepa/deap.php.
- As informações de investimento são encontradas no endereço https://siconfi.tesouro.gov.br, em: Consultas – Consultar Finbra – Contas Anuais – Despesas Orçamentárias (Anexo I-D). E as de RCL podem ser acessadas no mesmo endereço, em: Consultas – Consultar Finbra – Relatório Resumido de Execução Orçamentária (RREO) – Anexo 3 – Demonstrativo da Receita Corrente Líquida.
- No caso de um município em que o valor de determinado indicador não estiver disponível, foi arbitrado que o valor de seu indicador padronizado será igual a zero.
- Isto significa dizer que cada um dos indicadores utilizados nas dimensões de Gestão Fiscal e de Eficiência terão peso final de 10% no ICGM para que estas duas dimensões, assim como as três demais, tenham peso total igual a 20% cada. Com isso, como será reportada a média dos indicadores padronizados de cada dimensão, o valor encontrado teoricamente estará contido no intervalo entre 0 (quando um município tiver a menor avaliação relativa em ambos os indicadores) e 1 (quando um município tiver a maior avaliação relativa em ambos os indicadores), mas, em determinado ano, o maior e/ou menor resultado poderá não alcançar esses limites, situando-se no intervalo entre 0 e 1.