Guia das Cidades

Índice Comparativo de Gestão Municipal (ICGM Anuário do Ceará - Ipece)

Especial

Índice Comparativo de Gestões Municipais (ICGM Anuário do Ceará – Ipece)

Crédito: Carlus Campos

SECRETÁRIO DO PLANEJAMENTO E GESTÃO
Francisco de Queiroz Maia Jr.

AUTORES DO RANKING ÍNDICE COMPARATIVO DE GESTÃO MUNICIPAL (ICGM)
Diretor-geral: Flávio Ataliba

Diretor da Diretoria de Estudos de Gestão Pública (Digep): Cláudio André Gondim Nogueira

Analista de Políticas Públicas: Cleyber Medeiros

Analista de Políticas Públicas: Alexsandre Lira Cavalcante

Analista de Políticas Públicas: Wítalo Paiva

APRESENTAÇÃO

O Índice Comparativo de Gestão Municipal (ICGM), cuja estreia ocorre nesta edição, foi elaborado pelo Instituto de Pesquisa e Estratégia Econômica do Ceará (Ipece). Em convênio com o Anuário do Ceará, o Instituto realiza a análise comparativa dos municípios cearenses abordando as dimensões relativas à gestão fiscal, planejamento, transparência, resultado e eficiência.

Na elaboração, os pesquisadores do Ipece consideraram ser estas dimensões normalmente utilizadas na formulação de índices visando a avaliar o desempenho da gestão pública dos municípios, citando-se, por exemplo, os trabalhos realizados por CFA (2017), Firjan (2015), TCE-PR (2016) e TCE-SP (2017).

A partir da formulação e análise de um índice sintético, é possível analisar o ranking dos municípios cearenses de forma integrada, criando, desse modo, subsídios para o aperfeiçoamento do planejamento e da gestão pública municipal. Assim, ao contrário de uma comparação limitada como, por exemplo, o Produto Interno Bruto (PIB), pode haver alterações a cada ano.

Os resultados do ICGM se referem a 2016, portanto o último ano do mandato anterior, para os 184 municípios cearenses. A adoção de 2016, como base se deve ao fato de que este ano oferece os dados mais recentes para todas as dimensões analisadas.

Ao tempo em que oferece à sociedade estes elementos, com a confiabilidade do Ipece, o Anuário do Ceará estabelece uma nova Era no ranqueamento das administrações, outrora carente de critérios técnicos claros e confiáveis.

O Anuário do Ceará e o Ipece consideram o ICGM como um parâmetro bastante útil para os gestores municipais. O estudo traz informações que podem auxiliar a governança pública e para a sociedade por disponibilizar dados sobre os municípios cearenses, contribuindo para uma maior integração entre o Governo e a população.

METODOLOGIA DO ICGM

SELEÇÃO DE INDICADORES
O Índice Comparativo de Gestão Municipal (ICGM) foi gerado a partir da análise integrada de seis indicadores subdivididos em cinco dimensões, as quais buscam mensurar aspectos relativos à gestão fiscal, planejamento, transparência, resultado e eficiência. A seguir, descrevem-se os indicadores:

GESTÃO FISCAL
Nesta dimensão são utilizados dois indicadores, sendo um referente à arrecadação, e o outro, à liquidez dos municípios. Mais especificamente, o Indicador de Arrecadação é dado pela razão entre a Receita Total de Impostos do município e o PIB de Serviços (excluindo a Administração Pública), que é utilizado como uma proxy do potencial de arrecadação. Quanto maior for o valor do indicador, melhor será considerada a situação do município.

Já a Liquidez Corrente é calculada dividindo-se a soma de todos os recursos controlados pelos municípios, ou seja, bens e direitos de curto prazo que fazem parte do ativo circulante¹ (caixa e equivalentes de caixa, créditos de curto prazo, demais créditos e valores no curto prazo, tributos a recuperar/compensar, estoques e variações patrimoniais diminutivas pagas antecipadamente), pela soma das dívidas no curto prazo (obrigações trabalhistas, previdenciárias e assistenciais a pagar no curto prazo, empréstimos e financiamentos no curto prazo, fornecedores e contas a pagar no curto prazo, obrigações fiscais a curto prazo e demais obrigações a curto prazo). Estas informações podem ser obtidas no balanço patrimonial dos municípios, nos grupos ativo circulante e passivo circulante.

A partir do resultado obtido, é possível fazer a seguinte análise:
Liquidez Corrente maior que 1: demonstra que há capital disponível para uma possível liquidação das obrigações;
Liquidez Corrente igual a 1: os direitos e obrigações a curto prazo são equivalentes; 
Liquidez Corrente menor que 1: o município não teria capital disponível suficiente para quitar as obrigações a curto prazo, caso fosse preciso.

As fontes utilizadas foram a Secretaria do Tesouro Nacional (STN), para o caso da arrecadação de impostos e para os indicadores que possibilitaram o cálculo da Liquidez Corrente, e o Ipece e o IBGE no caso do PIB de Serviços².

EFETIVIDADE DE PLANEJAMENTO
Este indicador foi gerado a partir de dados disponíveis no Tribunal de Contas do Estado do Ceará (TCE-CE). O objetivo, segundo os pesquisadores do Ipece, é avaliar a capacidade de planejamento e execução do orçamento por parte dos municípios. Para tanto, foi concebido um indicador que corresponde ao percentual do valor total (R$) empenhado sobre o valor fixado incluindo os créditos adicionais (R$). Quanto mais próximo de 100%, melhor o resultado obtido pelo município.

TRANSPARÊNCIA MUNICIPAL
Nesta dimensão, o Ipece utilizou o indicador de transparência municipal, calculado pelo TCE-CE, 2016. Este varia entre 0 e 10, sendo que, quanto mais próximo de 10, mais transparente é a gestão municipal. Este indicador analisa informações presentes nos portais de transparência dos municípios cearenses estabelecendo uma escala de notas baseada no nível de conformidade à Lei da Transparência (Lei nº 131/2009) e à Lei de Acesso à Informação (Lei nº 12.527/2011). Avaliam-se requisitos relacionados à existência de endereço eletrônico, transparência da gestão fiscal (instrumentos, despesas e receitas), processos licitatórios, convênios, publicação do plano plurianual, entre outras informações.

RESULTADO
Para avaliação dos resultados obtidos pelos municípios, utilizou-se o Índice de Desenvolvimento Municipal (IDM), calculado pelo Ipece (2016). Este índice consiste numa avaliação multidimensional dos municípios a partir de 30 indicadores que, por meio de técnicas estatísticas, são sintetizados em um único índice, o que permite averiguar, de forma relativa, quais são aqueles mais ou menos desenvolvidos.

Os 30 indicadores contemplam aspectos sociais, de infraestrutura, econômicos e fisiográficos. O IDM pode se situar no intervalo entre 0 e 100, de tal forma que, quanto maior o seu valor, mais desenvolvido, em termos relativos, será um município em determinado ano.

EFICIÊNCIA
Para o cálculo do indicador de eficiência, foi utilizada a chamada Análise Envoltória de Dados (ou DEA – Data Envelopment Analysis). Esta técnica, desenvolvida inicialmente por Charnes, Cooper e Rhodes (1978), parte da identificação de três componentes básicos: insumos (inputs), produtos (outputs) e unidades de decisão (que reúnem insumos para transformá-los em produtos). 

No caso do ICGM, as unidades de decisão são os municípios cearenses; o insumo considerado foi a razão entre o número de empregados no setor público municipal, conforme os dados da Relação Anual de Informações Sociais (Rais) do Ministério do Trabalho, e a população do município (conforme estimativas do IBGE); e o produto escolhido foi o IDM.

Para a estimação da fronteira de eficiência técnica, que exprime a melhor forma de combinar insumos para gerar produtos, foi considerado um modelo com retornos variáveis de escala com a orientação a insumos (ou a recursos). Conforme essa análise, os municípios mais eficientes recebem uma avaliação igual a 1, e os demais têm os seus indicadores determinados em relação a essas unidades mais eficientes, conforme suas posições relativas. O software utilizado para essa estimação foi o DEAP³.

CÁLCULO DO ÍNDICE COMPARATIVO DE GESTÃO MUNICIPAL (ICGM)
Para o cálculo do ICGM, recorreu-se à metodologia de padronização de indicadores, considerando-se valores de 0 a 1, apontando menor e maior desempenho, respectivamente. Desta forma, um indicador padronizado no município “m” é obtido por meio da seguinte fórmula4:

Destaca-se que os seis indicadores que compõem o ICGM têm uma relação direta com o índice, ou seja, o menor valor aponta menor desempenho, e o maior, valor maior desempenho. Desse modo, quanto mais próximo de 1, melhor a performance de um município em um determinado indicador.

O Índice Comparativo de Gestão Municipal (ICGM) é calculado a partir da média aritmética das cinco dimensões: gestão fiscal, planejamento, transparência, resultado e eficiência. Não obstante, como a dimensão de Gestão Fiscal possui dois indicadores, tem-se, desse modo, que esta dimensão foi obtida pela média aritmética de seus dois indicadores (arrecadação e liquidez). Na Fórmula 2 é possível, portanto, visualizar o cálculo do ICGM5:

Posteriormente à elaboração do índice ICGM, foi realizada uma classificação dos municípios cearenses especificando quatro classes de desempenho, baseadas na técnica estatística de quartis.

Na técnica de quartis, tem-se o ordenamento das observações (ICGM) em ordem crescente, dividindo-se a distribuição em quatro partes iguais. O primeiro quartil é o número que define 25% das observações (municípios) abaixo e 75% acima, enquanto que o terceiro quartil equivale a 75% das observações abaixo e 25% acima. Por sua vez, o segundo quartil corresponde à mediana, deixando 50% das observações abaixo e 50% das observações acima. Desta forma, foram criadas as seguintes classes para o ICGM:

Classe 1: corresponde aos municípios que estão acima das 75% melhores posições do ICGM.
Classe 2: é composta pelos municípios que estiveram entre 50,01% e 75,00% das posições do ICGM.
Classe 3: equivale aos municípios que estiveram entre 25,01% e 50,00% das posições do ICGM.
Classe 4: corresponde aos municípios que detiveram as 25% menores posições do ICGM.


1. Conforme o Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público (MCASP), os ativos devem ser classificados como circulante quando satisfizerem a um dos seguintes critérios: (i) Estiverem disponíveis para realização imediata; e (ii) Tiverem a expectativa de realização até 12 meses após a data das demonstrações contábeis.
2. Foram utilizados os dados de 2015, pois esses são os últimos disponíveis ao nível municipal.
3. Disponível em <http://www.uq.edu.au/economics/cepa/deap.php>.
4. No caso de um município em que o valor de determinado indicador não estiver disponível, foi arbitrado que o valor de seu indicador padronizado será igual a zero.
5. Foi feita uma estimativa do ICGM utilizando-se a técnica da Análise Fatorial. No entanto, verificou-se que a correlação entre os resultados obtidos por essa técnica e os obtidos pela expressão (2) são muito similares (com um coeficiente de correlação de Pearson igual a 0,9713 e um coeficiente de correlação ordinal de Spearman igual a 0,9627). Assim, optou-se pela utilização da metodologia mais simples.

20 MELHORES MUNICÍPIOS NO ICGM ANUÁRIO DO CEARÁ – IPECE

O Índice Comparativo de Gestão Municipal (ICGM) dos municípios cearenses foi calculado para o ano de 2016, devido este ano ser o que se tem dados mais recentes para todas as dimensões analisadas. No Quadro 1, apresenta-se o resultado do índice para os vinte melhores municípios, observando-se que os mais bem classificados foram: Eusébio, Aquiraz, São Gonçalo do Amarante, Sobral e Fortaleza. 

No Anexo 1 são apresentados os valores padronizados de todos os 184 municípios do Estado, podendo-se avaliar a performance de cada município em relação às dimensões da gestão fiscal, planejamento, transparência, resultado e eficiência. Por exemplo, o Gráfico 1 exibe os resultados das cinco dimensões para o município  do Eusébio, verificando-se que o mesmo obteve os melhores resultados nas dimensões de Resultado (1,00), Eficiência (1,00) e Planejamento (0,71621), enquanto os menores indicadores corresponderam às dimensões Fiscal (0,57251) e de Transparência (0,52326).

20 PIORES MUNICÍPIOS NO ICGM ANUÁRIO DO CEARÁ – IPECE

O quadro 2 mostra os 20 piores municípios quanto ao ICGM para o ano de 2016, verificando-se que Senador Sá, Aiuaba, Abaiara, Jardim e Assaré obtiveram os menores valores do índice no citado ano. 

No gráfico 2, é possível visualizar os resultados relativos do município de Assaré quanto às dimensões do ICGM. Assaré registrou os piores resultados nas dimensões de Transparência, Eficiência e Fiscal. O mapa 1 apresenta a distribuição territorial do ICGM a partir da classificação por quartis, identificando-se geograficamente os grupos de municípios que obtiveram os maiores e menores índices. 

Analisando o referido mapa, percebe-se que a grande maioria dos municípios situados nas regiões de planejamento da Grande Fortaleza e do Litoral Leste ficaram na classe acima de 75%, ou seja, os melhores índices do ICGM. 

Em contrapartida, o Ipece viu que os municípios com menor desempenho relativo do ICGM (cor lilás na legenda do mapa) se situam, em sua maioria, nas regiões de planejamento do Cariri, Sertão de Sobral e Vale do Jaguaribe.

Os quadros 3, 4 e 5, a seguir, apresentam a classificação dos 10 maiores municípios cearenses segundo porte populacional, onde foram estabelecidas três categorias segundo o número de habitantes:

            Municípios de porte grande: Com população acima de 100 mil habitantes;
            Municípios de porte médio: Com população acima de 25 mil e menor que 100 mil habitantes;
            Municípios de porte pequeno: Com população menor que 25 mil habitantes.

Neste recorte da análise, avalia-se o ranking dos municípios quanto ao ICGM conforme o porte populacional, identificando, por exemplo, se um determinado município foi qualificado em uma baixa colocação no ranking geral, mas no seu grupo populacional pode ter tido uma melhor classificação. Neste contexto, o Quadro 3 exibe o ranking dos 10 melhores municípios para o porte pequeno (com até 25 mil habitantes), verificando-se que a classificação geral dos mesmos variou entre o 16º e o 36º lugar. Os cinco primeiros, neste grupo, foram Jaguaretama, Icapuí, Quixeré, Uruburetama e Pindoretama.

O Quadro 4 mostra o ranking dos 10 melhores municípios para o porte populacional médio (população acima de 25 mil e menor que 100 mil habitantes), observando-se que a classificação geral dos mesmos variou entre a 1ª e 13ª posição, significando que os municípios de porte médio alcançaram melhores índices do ICGM que os demais grupos. Os cinco primeiros, neste grupo, foram Eusébio, Aquiraz, São Gonçalo do Amarante, Pentecoste e Horizonte.

O Quadro 5 apresenta o ranking dos municípios para o porte populacional grande (população acima 100 mil habitantes), verificando-se que o município de Sobral obteve, em 2016, a melhor colocação neste grupo. Em seguida, tem-se os municípios de Fortaleza, Maracanaú, Maranguape e Iguatu.

 


REFERÊNCIAS

CFA – Conselho Federal de Administração. Índice CFA de Governança Municipal. 2017. Disponível na internet: <http://cgp.cfa.org.br/indice-cfa-de-governanca-municipal-igm-cfa/metodologia-do-indice-cfa-de-governanca-municipal>.  Acesso em: Março/2018.

CHARNES, A.; COOPER, W. W.; RHODES, E. Measuring the efficiency of decision making units. European Journal of Operational Research, v. 2, n. 6, p. 429-444, nov. 1978.

FIRJAN – Federação das Indústrias do Estado do Rio de Janeiro. IFDM 2015 – Índice Firjan de Desenvolvimento Municipal – Ano base 2013. Rio de Janeiro, dez. 2015. Disponível em: <http://www.firjan.com.br/ifdm/downloads>. Acesso em: Março/2018.

IPECE – Instituto de Pesquisa e Estratégia Econômica do Ceará. Índice de Desenvolvimento Municipal (IDM). 2016. Disponível na internet: <http://www.ipece.ce.gov.br/indice-de-desenvolvimento-municipal>. Acesso em: Março/2018.

STN – Secretaria do Tesouro Nacional. Manual de contabilidade aplicada ao setor público (MCASP), 7.ed. Brasília (DF), 2017. Disponível em: <http://www.tesouro.fazenda.gov.br/documents/10180/456785/MCASP+7%C2%AA%20edi%C3%A7%C3%A3o+Vers%C3%A3o+Final.pdf/6e874adb-44d7-490c-8967-b0acd3923f6d>. Acesso em: Março/2018.

TCE-CE – Tribunal de Contas do Estado do Ceará. Índice de Transparência Municipal. 2016. Disponível na internet: <http://municipios.tce.ce.gov.br/tce-municipios/?page_id=194>. Acesso em: Março/2018.

TCE-PR – Tribunal de Contas do Estado do Paraná. Índice de Efetividade da Gestão Municipal. 2016. Disponível na internet: <https://www1.tce.pr.gov.br/multimidia/2017/5/pdf/00316308.pdf>. Acesso em: Março/2018.

TCE-SP – Tribunal de Contas do Estado de São Paulo. Índice de Efetividade da Gestão Municipal. 2017. Disponível na internet: <https://www4.tce.sp.gov.br/sites/tcesp/files/manual_iegm_exercicio_2016_-_apuracao_2017.pdf>. Acesso em: Março/2018.